I. Einführung
Geld ist (hoffentlich) nicht das Erste, an das man denkt, wenn es um die
Verhältnisse zwischen Staat und Religionsgemeinschaften geht. Doch wie
in allen anderen Bereichen des Lebens, sind die Finanzen auch in diesen
Belangen ein wichtiger Faktor. In der Regel stehen dabei die Kirchensteuern
im Mittelpunkt. Die öffentlich-rechtlich anerkannten
Religionsgemeinschaften dürfen Steuern erheben. In zahlreichen
Kantonen werden neben natürlichen auch juristische Personen besteuert[1]. Besonders weil letztere keinen religiösen Glauben haben, wird diese
Praxis in der juristischen Literatur sehr verbreitet kritisiert[2].
Während das Steuerprivileg der Kirchen allgemein bekannt ist und
gerade im Zusammenhang mit der Besteuerung juristischer Personen oft
diskutiert wird[3], findet ein anderer Aspekt der finanziellen Beziehungen zwischen Staat und
Religionsgemeinschaften weit weniger Beachtung: der Umstand, dass
anerkannte Kirchen und Religionsgemeinschaften direkte finanzielle
Unterstützung des Staates erhalten. Neben den Kirchensteuern und
unabhängig von diesen unterstützen zahlreiche Kantone die
anerkannten Religionsgemeinschaften mit Staatsbeiträgen. Die folgenden
Ausführungen möchten diesen Aspekt der Beziehungen zwischen Staat
und Religionsgemeinschaften beleuchten.
Zunächst soll die bestehende Praxis dargestellt werden. Dazu wird
zunächst das System in seinen Grundzügen beschrieben (nachfolgend
Kap. II), daraufhin sollen die Verhältnisse in den einzelnen Kantonen
näher betrachtet werden (Kap. III). Dieser Bestandesaufnahme schliesst
sich eine Analyse an. Sie wird zunächst einige Probleme benennen (Kap.
IV), um danach Möglichkeiten der Weiterentwicklung zu erörtern
(Kap. V).
II. Grundzüge des
Finanzierungssystems
1. Rechtlicher Rahmen
Die Mitfinanzierung von anerkannten Religionsgemeinschaften aus allgemeinen
Steuermitteln ist in der Schweiz weit verbreitet. Da die allgemeinen
Steuermittel auch von Personen stammen, die den betreffenden
Religionsgemeinschaften nicht angehören, unterliegt die Förderung
dieser Gemeinschaften gewissen Beschränkungen. Insbesondere
dürfen allgemeine Steuermittel nicht für eigentliche Kultuszwecke
von Religionsgemeinschaften verwendet werden[4]. Der Begriff der Kultuszwecke bzw. kultischen Zwecke ist nicht sehr
präzis[5]. In einem allerdings schon älteren Entscheid fasste das Bundesgericht
darunter beispielsweise den Bau und Unterhalt von Kirchen und
Pfarrhäusern sowie die Besoldung von Geistlichen und Kirchendienern[6].
Das Bundesgericht lässt es zu, dass kantonale
Steuererträge auch für die Bezahlung von Pfarrerlöhnen
verwendet werden[7]. Die Einschränkung, dass allgemeine Steuermittel nicht für
Kultuszwecke von Religionsgemeinschaften eingesetzt werden dürfen,
gilt somit nur auf Gemeindeebene[8]. Das führt beispielsweise dazu, dass im Kanton Bern die Löhne
von Pfarrerinnen und Pfarrern aus kantonalen Steuermitteln bezahlt werden.
Die Beschwerde einer Frau, die sich gegen diese Praxis zur Wehr setzte,
wies das Bundesgericht 2011 ab. Die Beschwerdeführerin war aus der
evangelisch-reformierten Landeskirche ausgetreten und beantragte eine
Reduktion ihres Kantonssteueranteils um 0,813 % - den Anteil der
Pfarrerlöhne am Gesamtaufwand des Kantons. Das Bundesgericht
führte dazu unter anderem ins Feld, dass nur ein verschwindend kleiner
Anteil des kantonalen Budgets für Kultuszwecke verwendet würde[9]. Die Pflicht zur Bezahlung der Kantonssteuer greife daher nicht in die
Glaubens- und Gewissensfreiheit der Beschwerdeführerin ein[10]. Selbst wenn von einem Eingriff in die Religionsfreiheit ausgegangen
würde, so das Bundesgericht weiter, wäre dieser unter den
Voraussetzungen von Art. 36 BV
zulässig[11].
Ihren historischen Ursprung haben die staatlichen Leistungen an die
kirchlichen Körperschaften in vielen Kantonen darin, dass in
früherer Zeit Kirchengut säkularisiert, also in staatlichen
Besitz überführt wurde. Daraus ergaben sich Rechtsansprüche
der Kirchen, sogenannte historische Rechtstitel. Meist betraf das
historisch nur eine Kirche, aus Paritätsgründen wurde die
Finanzierung aber später auf die konfessionelle Minderheit ausgedehnt[12]. In den reformierten Gebieten hatte der Staat von der Reformationszeit an
Patronate übernommen; er wurde zum wichtigsten Patronatsherrn[13]. Mit den Patronaten ging die Pflicht einher, den Geistlichen die Mittel
für einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im 19.
Jahrhundert wurden die Pfründen verkauft und ein neues System
staatlicher Pfarrerbesoldung geschaffen[14]. Auf dieser historischen Grundlage haben manche Kantone bis in die
jüngste Zeit die Löhne der Pfarrerinnen und Pfarrer bezahlt;
vereinzelt ist das bis heute der Fall. Im Rahmen neuerer Entflechtungen
wurden Leistungen in dieser Form aber überwiegend eingestellt und ein
Ausgleich in Form von Staatsbeiträgen geschaffen. Diese werden heute
überwiegend mit den Leistungen der Kirchen von
gesamtgesellschaftlicher Bedeutung begründet[15].
Bei der Festlegung der Beiträge bleiben die historischen
Hintergründe jedoch vielfach prägend, wie beispielsweise die
Regelung im Kanton Zürich zeigt: Dieser nahm mit der Kantonsverfassung
von 2005[16]
und dem Kirchengesetz von 2007 eine Umstellung auf ein System der
Kostenbeiträge vor, das an die gesellschaftlich wichtigen Leistungen
der Kirchen anknüpft. Eine Übergangsbestimmung der Zürcher
Verfassung (Art. 145 Abs. 1 KV ZH)
schreibt jedoch vor: «Die auf historischen Rechtstiteln beruhenden
Leistungen des Staates an die kirchlichen Körperschaften bleiben bis
zur gesetzlichen Neuregelung garantiert. Die Neuregelung dieser Leistungen
orientiert sich an deren bisherigem Gesamtumfang.» Die früheren
Leistungen aufgrund historischer Rechtstitel waren somit auch für die
Höhe der Unterstützung im neuen System massgebend[17].
2. Finanzrechtliche Einordnung
Hinsichtlich der finanzrechtlichen Einordnung der staatlichen Leistungen
ist vor allem zwischen Abgeltungen und Finanzhilfen (Subventionen) zu
unterscheiden: Mit Abgeltungen wird die Erfüllung einer Staatsaufgabe
durch nichtstaatliche Träger entschädigt[18]. Diese Unterstützung macht bei der staatlichen Finanzierung von
Kirchen und Religionsgemeinschaften nur einen kleinen Teil aus[19]. Wichtiger sind im vorliegenden Zusammenhang allgemeine Zuwendungen, die
am ehesten als Finanzhilfen bzw. Subventionen zu kategorisieren sind[20]. Damit wird nicht die Erfüllung einer bestimmten Staatsaufgabe durch
Kirchen abgegolten, sondern deren eigene Tätigkeit unterstützt.
Die Leistungen des Staates an die Kirchen lassen sich zum grössten
Teil dem Bereich der Finanzhilfen zuordnen, wobei gewisse Vorbehalte
anzubringen sind. So leistet der Kanton Zürich zugunsten der Kirchen
sogenannte «Kostenbeiträge», die er von Subventionen
abgrenzt. Die Kostenbeiträge, so der Regierungsrat in der Weisung zum
Kirchengesetz von 2007, enthielten Elemente sowohl von Kostenanteilen als
auch von Subventionen. Wie die Ersteren würden sie den Bezügern
einen rechtlichen Anspruch verleihen, der jedoch ähnlich wie die
Subventionen im Einzelnen noch genauer festzulegen sei[21].
Echte finanzielle Fördermassnahmen sind nur die Finanzhilfen[22]. Bei den anderen Ausgaben zugunsten der Kirchen (Abgeltungen) werden ja
Leistungen entschädigt, die der Staat ohnehin erbringen müsste.
Die vorliegende Darstellung konzentriert sich daher auf die Finanzhilfen
zugunsten der Religionsgemeinschaften.
3. Bezug zum Anerkennungssystem
Für das Verhältnis zwischen Staat und Religionsgemeinschaften ist
das Institut der öffentlich-rechtlichen Anerkennung zentral. Einzelne
Religionsgemeinschaften werden in der Form öffentlich-rechtlicher
Körperschaften staatlich anerkannt. Mit diesem Status gehen
verschiedene Privilegien einher, wie etwa der Zugang zur
Seelsorgetätigkeit in öffentlichen Spitälern oder die
Möglichkeit, in Schulen Religionsunterricht anzubieten[23]. Die finanzielle Förderung durch staatliche Beiträge, die nicht
Abgeltungen für konkrete Beiträge sind, gehört zu den
typischen Anerkennungswirkungen. Soweit Kantone die Anerkennung vorsehen,
fliessen staatliche Leistungen dieser Art daher allein an die anerkannten
Religionsgemeinschaften.
In Ausnahmefällen ist die finanzielle Unterstützung nicht an die
Anerkennung geknüpft[24]. So gibt es im Kanton Neuenburg - wie im Kanton Genf - keine
öffentlich-rechtliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften. Einige
Religionsgemeinschaften sind aber als «institution d'interêt
public» anerkannt[25]. Der Kanton unterstützt die Leistungen, die diese Gemeinschaften
zugunsten der Gesellschaft leisten[26].
Neben der öffentlich-rechtlichen Anerkennung gibt es in vielen
Kantonen Formen der sogenannten kleinen Anerkennung. Bei dieser bleiben die
anerkannten Religionsgemeinschaften privatrechtliche Vereine, werden also
nicht zu Körperschaften des öffentlichen Rechts[27]. In manchen Kantonen sind beispielsweise jüdische Gemeinschaften in
dieser Form anerkannt. Bezüglich der staatlichen finanziellen
Unterstützung ist die Situation bei dieser Anerkennungsform
unterschiedlich. Teilweise partizipieren auch Gemeinschaften, die in der
«kleinen» Form anerkannt sind, an staatlichen Beiträgen. Das
ist zum Beispiel im Kanton Zürich bezüglich der anerkannten
jüdischen Gemeinden der Fall[28]. In anderen Fällen werden diese Gemeinschaften dagegen finanziell
nicht unterstützt. So erhalten die Gemeinschaften, die im Kanton
Basel-Stadt kantonal anerkannt sind[29], keine staatlichen Gelder[30].
III. Praxis
1. Allgemeine Grössenordnung
Der Gesamtumfang der staatlichen Leistungen zugunsten der Kirchen und
Religionsgemeinschaften beträgt nach neueren Erhebungen (2010)
gesamtschweizerisch etwa 292 Mio. Fr. pro Jahr[31]. Für die katholische Kirche wurden die Beiträge der
öffentlichen Hand ausserhalb der Kirchensteuern im Jahr 2013 mit 110
Mio. Fr. beziffert[32]. Die staatlichen Beiträge gehen weit überwiegend an die beiden
grossen christlichen Kirchen, die evangelisch-reformierte und die
römisch-katholische (im Fall der letzteren an die jeweilige kantonale
Körperschaft).
2. Keine oder nur geringe
Staatsbeiträge
Eine Reihe von Kantonen kennt kein System allgemeiner Staatsbeiträge
für Religionsgemeinschaften. Es finden sich keine staatlichen Normen
dazu, oder es ist - wo solche Grundlagen bestehen - nach den offiziellen
Dokumenten kein Geldfluss feststellbar. Zu dieser Gruppe gehören:
Gemäss einer Studie des Büros Ecoplan aus dem Jahr 2010 gibt es
in vier dieser Kantone eine öffentliche Finanzierung ausserhalb der
Kirchensteuern in kleinerem Umfang: Luzern (0,3 Mio. Fr.), Obwalden (0,6
Mio. Fr.), Uri (0,2 Mio. Fr.), Zug (0,1 Mio. Fr.)[35]. Es handelt sich bei diesen Geldern um kleinere Staatsbeiträge
für definierte Leistungen[36].
3. Hohe Beiträge in drei Kantonen
Drei Kantone der Schweiz sind in besonderer Weise von einer Vergangenheit
des Staatskirchentums geprägt: Bern, Waadt und Zürich. Die
jeweilige reformierte Kirche war in diesen Kantonen über lange Zeit
die eigentliche und einzige offizielle Kirche. Im Kanton Waadt hatte die
reformierte Kirche bis zur jüngsten Verfassungsänderung (2002)
den Rang einer «institution national»[37]. In allen drei Kantonen wurden Pfarrstellen lange Zeit staatlich
finanziert, und teilweise ist das heute noch der Fall. Dementsprechend
kennen diese drei Kantone bis heute hohe staatliche Beiträge an die
anerkannten Kirchen.
IV. Problematik
Die bisherige Darstellung zeigt einen beträchtlichen Umfang der
öffentlichen Finanzierung von Religionsgemeinschaften. Heute werden
diese Leistungen überwiegend mit Leistungen der anerkannten
Religionsgemeinschaften von gesamtgesellschaftlicher Bedeutung
begründet. Namentlich in den drei Kantonen, in denen die Beiträge
am höchsten sind, steht heute diese Begründung im Vordergrund.
Dazu wurde bereits einiges bemerkt, doch soll dies noch etwas genauer
betrachtet werden.
Der Kanton Zürich umschreibt die Grundlagen der staatlichen Leistungen
in § 19 Abs. 2 des Kirchengesetzes folgendermassen[74]: «Er [der Kanton] unterstützt mit den Kostenbeiträgen ihre
Tätigkeiten [die Tätigkeiten der kantonalen kirchlichen
Körperschaften] mit Bedeutung für die ganze Gesellschaft,
insbesondere in den Bereichen Bildung, Soziales und Kultur.» Um die
Beiträge zu erhalten, müssen die kirchlichen Körperschaften
Programme zur Erbringung von Tätigkeiten mit gesamtgesellschaftlicher
Bedeutung erstellen[75].
Der Kanton Bern hat im Zuge der Revision des Kirchengesetzes
zusätzlich zu den historischen Rechtstiteln eine zweite Säule zur
Kirchenfinanzierung geschaffen. Dabei wird ein Teil der staatlichen
Leistungen durch kirchliche Tätigkeiten von gesamtgesellschaftlicher
Bedeutung begründet. Art. 31 Abs. 1 des neuen Landeskirchengesetzes
schreibt vor: «Mit einem Beitrag unterstützt der Kanton die
Landeskirchen für die von ihnen im gesamtgesellschaftlichen Interesse
nach Artikel 3 erbrachten Leistungen.»[76]
Als Leistungen im gesamtgesellschaftlichen Interesse nennt das Gesetz unter
anderem: Kinder- und Jugendarbeit; Angebote zu Ehe, Familie und
Partnerschaft; Erwachsenenbildung; Angebote für Migrantinnen und
Migranten sowie Asylsuchende; Kultur sowie Seelsorge[77].
Der Kanton Waadt gewährt den anerkannten Kirchen gemäss
Verfassung «die notwendigen Mittel zur Erfüllung der Aufgaben,
die sie im Kanton im Dienste aller wahrnehmen.»[78]
Auch in diesem Fall bilden somit die Leistungen zugunsten der
Gesamtgesellschaft die Legitimationsgrundlage der Unterstützung[79].
Die sozialen Leistungen der Kirchen wurden schon mehrfach empirisch erhoben[80]. Dabei zeigte sich, dass die anerkannten Religionsgemeinschaften
Tätigkeiten mit gesamtgesellschaftlicher Bedeutung erbringen, die den
Umfang der staatlichen Unterstützung zumindest decken, tendenziell
übersteigen. Eine Studie, die kürzlich im Kanton Zürich
durchgeführt wurde und den Begriff der «Tätigkeiten mit
Bedeutung für die ganze Gesellschaft» auf
sozialwissenschaftlicher Grundlage relativ eng fasste, brachte ebenfalls
entsprechende Ergebnisse[81].
Wird die staatliche Unterstützung mit den gesamtgesellschaftlich
relevanten Leistungen der Religionsgemeinschaften begründet, bringt
das verschiedene Vorteile. Insbesondere steht eine rein säkulare
Begründung zur Verfügung, die nicht in irgendeiner Weise auf
religiöse oder theologische Inhalte Bezug nehmen muss[82]. Dieser Legitimationsmodus führt aber auch eine gewichtige
Problematik mit sich. Es ist anzunehmen, dass auch nicht-anerkannte
Religionsgemeinschaften Leistungen von gesamtgesellschaftlicher Bedeutung
erbringen. Systematisch erforscht wurde das bisher noch nicht. Ohne Zweifel
wäre der Umfang - etwa bei christlich-orthodoxen oder muslimischen
Gemeinschaften - dieser Leistungen viel geringer als namentlich bei den
beiden grossen christlichen Kirchen. Es ist jedoch hoch wahrscheinlich,
dass Leistungen dieser Art bei nicht-anerkannten Religionsgemeinschaften
ebenfalls nachzuweisen wären.
Die allgemeinen Staatsbeiträge sind gegenwärtig an das System der
öffentlich-rechtlichen Anerkennung gebunden. Den nicht-anerkannten
Religionsgemeinschaften ist der Zugang zu dieser Art der Finanzierung
verwehrt. Der Weg zu neuen Anerkennungen ist gleichzeitig sehr
hürdenreich. Das Verfahren der öffentlich-rechtlichen Anerkennung
ist in den Kantonen politisch bestimmt. In der Regel sind für
Neuanerkennungen Verfassungsänderungen nötig, die ein
obligatorisches Referendum verlangen; die Möglichkeit zumindest des
fakultativen Referendums besteht fast immer[83]. Klar definierte Voraussetzungen für neue Anerkennungen bestehen nur
in einer Minderheit der Kantone, und auch dort häufig nur in Bezug auf
die sogenannte kleine Anerkennung[84]. Dazu kommen viele weitere Probleme, namentlich im Hinblick auf den
Organisationsgrad der Religionsgemeinschaften, die potenziell anerkannt
werden könnten[85]. Unter diesen Bedingungen ist es zumindest auf kürzere Sicht kaum
realistisch, dass die Ungleichheiten bezüglich der öffentlichen
Finanzierung im Wege neuer Anerkennungen abgebaut werden können.
Dies führt zur Situation, dass Leistungen von gesamtgesellschaftlicher
Bedeutung bei einigen Religionsgemeinschaften - den anerkannten - staatlich
unterstützt werden, bei anderen aber nicht. Es wird eine neue
Begründung verwendet (gesellschaftlich relevante Leistungen), diese
wird aber nicht gleichermassen auf alle in Betracht kommenden
Gemeinschaften angewandt. Während die entsprechende Grenzziehung beim
Begründungsmodus der historischen Rechtstitel trägt, ist sie bei
der Begründung über gesamtgesellschaftlich bedeutende Leistungen
kaum möglich. Man ist gewissermassen den ersten Schritt gegangen -
Begründung über die sozial relevanten Leistungen - aber noch
nicht den zweiten: Unterstützung solcher Leistungen bei allen
Religionsgemeinschaften.
Bis zu einem gewissen Grad ist diese Ungleichbehandlung damit zu
rechtfertigen, dass der Anerkennungsstatus gerade diese Vorrechte
vermittelt. Auf Dauer dürfte es aus Rechtsgleichheits- und
Neutralitätsgründen jedoch problematisch werden, die Finanzierung
in dieser Weise zu beschränken. Daher sind Möglichkeiten der
Weiterentwicklung zu prüfen. Einige Tendenzen in der Praxis, die in
diese Richtung gehen, seien abschliessend näher betrachtet.
V. Zukunftsperspektiven
In der Literatur und in der Praxis mehren sich Stimmen, die eine
Einbeziehung nicht-anerkannter Gemeinschaften in das Finanzierungssystem
zur Diskussion stellen. Das System der Staatsbeiträge wird in seiner
bestehenden Form zunehmend hinterfragt. So wird in den Staatsbeiträgen
in neueren Stellungnahmen etwa eine Privilegierung gesehen, die den
pluralistischen Verhältnissen nur sehr bedingt adäquat sei[86]. Nach anderen Stimmen drängt es sich auf, nicht nur die
Ungleichbehandlung von Glaubensgemeinschaften untereinander, sondern die
Besserstellung von Glaubensgemeinschaften gegenüber anderen
Vereinigungen mit ideellem Zweck zu hinterfragen[87]. Aus dem kirchlichen Bereich wird festgehalten, dass eine
Berücksichtigung von anderen als den öffentlich-rechtlich
anerkannten Religionsgemeinschaften bei der Finanzierung grundsätzlich
möglich sei. Die öffentliche Hand unterstütze viele
Institutionen, die keinen Körperschaftsstatus hätten[88].
Dem entsprechen bestimmte Tendenzen in der Praxis. An verschiedenen Stellen
werden Ansätze sichtbar, das bestehende Finanzierungssystem
weiterzuentwickeln:
Seit Längerem ist eine Abkoppelung von Wirkungen der Anerkennung vom
Status der öffentlich-rechtlichen Anerkennung zu beobachten[92]. So üben heute beispielsweise auch nicht-anerkannte
Religionsgemeinschaften in vielen Kantonen Seelsorge in öffentlichen
Institutionen (namentlich in Spitälern) aus. Diese Möglichkeit
bildet eigentlich eine klassische Anerkennungsfolge, die heute aber - im
Wesentlichen einfach aufgrund des faktischen Bedarfs - unabhängig von
der Anerkennung vielfach offen steht. Diesem Trend würde es
entsprechen, auch die staatliche Finanzierung nicht mehr exklusiv an den
Anerkennungsstatus zu koppeln.
Mit einer Weiterentwicklung dieser Art wären Chancen verbunden. So
könnte durch öffentliche Unterstützung bei nicht-anerkannten
Religionsgemeinschaften eine Professionalisierung organisatorischer
Strukturen erreicht werden. Diese erscheint bei einigen
Religionsgemeinschaften unabdingbar, da die allein ehrenamtliche Basis, die
heute vielfach besteht, den vielfältigen Anforderungen oft nicht mehr
gerecht wird, denen grosse nicht-anerkannte Religionsgemeinschaften
gegenüberstehen. Für den Staat eröffnete sich durch eine
breiter angelegte Finanzierung zudem die Möglichkeit, stärker
Einfluss auf die Entwicklung dieser Gemeinschaften zu nehmen. Eine weiter
gefasste öffentliche Finanzierung könnte die Grundlage
verbindlicherer Beziehungen bilden, in denen Leistungen und Gegenleistungen
klarer definiert wären.
[1]
Umfassende aktuelle Darstellung dazu bei Raimund
Süess/Christian R. Tappenbeck/René Pahud de Mortanges,
Die Kirchensteuern juristischer Personen in der Schweiz. Eine
Dokumentation, Zürich/Basel/Genf 2013.
[2]
Nachweise bei Lorenz Engi, Die religiöse und ethische
Neutralität des Staates. Theoretischer Hintergrund,
dogmatischer Gehalt und praktische Bedeutung eines Grundsatzes des
schweizerischen Staatsrechts, Habil., Zürich 2017, S. 246 f.
(dort Fn. 181).
[3]
In mehreren Kantonen fanden in den letzten Jahren Abstimmungen dazu
statt: René Pahud de Mortanges, in: Bernhard Waldmann/Eva
Maria Belser/Astrid Epiney (Hrsg.), Bundesverfassung - Basler
Kommentar, Basel 2015, Art. 15 Rz. 56.
[4]
BGE 107 Ia 126
E. 2b und 3a S. 130 f. Die BV von 1874 hatte die Vorschrift
enthalten (Art. 49 Abs. 6 aBV): «Niemand ist gehalten, Steuern
zu zahlen, welche speziell für eigentliche Kultuszwecke einer
Religionsgemeinschaft, der er nicht angehört, auferlegt
werden.» Dazu Peter Karlen, Das Grundrecht der
Religionsfreiheit in der Schweiz, Diss. Zürich 1988, S. 348
ff. Obgleich in der neuen BV nicht mehr enthalten, gilt der
Grundsatz weiterhin: Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft - Kommentar, 2. Aufl.,
Zürich 2017, Art. 15 Rz. 11.
[5]
Tobias Jaag, Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und
Staat im Kanton Zürich, in: Schweizerische Juristen-Zeitung
2003, S. 549-558, 555.
[8]
Felix Hafner/Kathrin Ebnöther, Staatliche Förderung
religiöser Aktivitäten, in: René Pahud de
Mortanges/Erwin Tanner (Hrsg.), Kooperation zwischen Staat und
Religionsgemeinschaften nach staatlichem Recht, Zürich 2005,
S. 131-161, 148; Karlen (Fn. 4), S. 351.
[12]
Urs Josef Cavelti/Andreas Kley, Kommentar zu Art. 15, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A.
Vallender (Hrsg.), St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 3.
Aufl., St. Gallen/Zürich 2014, Rz. 37.
[13]
Vgl. Christina Schmid-Tschirren, Von der Säkularisation zur
Separation. Der Umgang des Staates mit den Kirchengütern in
den evangelisch-reformierten und paritätischen Kantonen der
Schweiz im 19. Jahrhundert, Habil. Bern, Zürich/Basel/Genf
2011, S. 58 ff.
[14]
Schmid-Tschirren (Fn. 13), S. 158 ff.
[15]
Vgl. z.B. § 19 Abs. 1 des Kirchengesetzes des Kantons
Zürich vom 9. Juli 2007 (KiG; LS 180.1): «Der
Kanton bewilligt mit einem Globalbudget Kostenbeiträge an die
kantonalen kirchlichen Körperschaften.»; § 19 Abs. 2 KiG-ZH: «Er
unterstützt mit den Kostenbeiträgen ihre Tätigkeiten
mit Bedeutung für die ganze Gesellschaft, insbesondere in den
Bereichen Bildung, Soziales und Kultur.»
[17]
Das Zürcher Kirchengesetz enthält eine
Übergangsbestimmung, welche den Gesamtbetrag der
Kostenbeiträge zugunsten der kirchlichen Körperschaften
für die erste Beitragsperiode (2010-2013) auf 50 Mio. Fr. pro
Jahr festlegt: § 29 Abs. 1 KiG-ZH. Diese Summe wurde
für die erste reguläre Beitragsperiode (2014-2019)
beibehalten.
[18]
Hafner/Ebnöther (Fn. 8), S. 151 f.
[19]
Michael Marti/Eliane Kraft/Felix Walter, Dienstleistungen, Nutzen
und Finanzierung von Religionsgemeinschaften in der Schweiz.
Synthese des Projekts FAKIR (Finanzanalyse Kirchen) im Rahmen des
NFP 58 «Religionsgemeinschaften, Staat und Gesellschaft»,
Glarus/Chur 2010, S. 33.
[20]
Vgl. Cavelti/Kley (Fn. 12), Rz. 38 ff.; Daniel Kosch, Die öffentliche Finanzierung der katholischen Kirche in
der Schweiz. Zahlen, Zusammenhänge und Zukunftsperspektiven,
Zürich 2013, S. 30.
[21]
Antrag und Weisung zum Kirchengesetz vom 31. Mai 2006, Amtsblatt
2006, S. 573 ff., 595. Genau betrachtet, entsprechen die
Beiträge an die anerkannten Religionsgemeinschaften allerdings
auch nicht genau dem Begriff der Kostenbeiträge gemäss
dem Staatsbeitragsgesetz des Kantons Zürich. Diesem zufolge
sind Kostenbeiträge Staatsbeiträge, auf die das Gesetz
einen Anspruch einräumt (§ 2a des Staatsbeitragsgesetzes
vom 1. April 1990 [LS 132.2]).
Kostenbeiträge gelten daher als gebundene Ausgaben im Sinn von
§ 37 Abs. 2 des Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG; LS 611). Über
gebundene Ausgaben kann der Regierungsrat selbst entscheiden (vgl.
§ 36 CRG). Dagegen entscheidet über die
Kostenbeiträge zugunsten der anerkannten
Religionsgemeinschaften der Kantonsrat (§ 20 KiG-ZH).
[22]
Hafner/Ebnöther (Fn. 8), S. 158.
[23]
Vgl. Engi (Fn. 2), S. 212 f., mit weiteren Nachweisen.
[24]
Cla Reto Famos, Die öffentlichrechtliche Anerkennung von
Religionsgemeinschaften im Lichte des Rechtsgleichheitsprinzips,
Diss. St. Gallen 1999, S. 44.
[27]
Zu den verschiedenen Formen der Anerkennung Engi (Fn. 2), S.
217-219.
[28]
§ 8 Gesetz über die jüdischen Gemeinden vom 9. Juli
2007 (LS 184.1).
[30]
Es handelt sich aktuell um zwei alevitische Vereinigungen, die
Christengemeinschaft und die Neuapostolische Kirche. Die Rechte und
Pflichten werden bei dieser Anerkennungsform im Einzelfall
festgelegt (§ 133 Abs. 4 KV BS).
Vgl. Christoph Winzeler, Die neue Anerkennungspraxis im
Religionsverfassungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: René
Pahud de Mortanges (Hrsg.), Staatliche Anerkennung von
Religionsgemeinschaften. Zukunfts- oder Auslaufmodell?, Zürich
2015, S. 25-37 (zum symbolischen Gehalt der bisherigen kantonalen
Anerkennungen insb. S. 32 f.).
[31]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 67. Total 556 Mio. Fr.
Staatsbeiträge und Steuern juristischer Personen für die
evang.-ref. und die röm.-kath. Kirche, davon 264 Mio. Fr. aus
den Steuern der juristischen Personen.
[32]
Kosch (Fn. 20), S. 12.
[34]
Gemäss der Glarner Kantonsverfassung kann der Kanton die
überkonfessionellen öffentlichen Arbeiten der Kirchen mit
Beiträgen unterstützen; Art. 137 Abs. 2 KV GL;
vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. d Verfassung der Evangelisch-Reformierten
Landeskirche des Kantons Glarus vom 27. Juni 1990 (GS IV A/1/4).
[35]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f.
[36]
Schriftliche Auskunft von Dr. Michael Marti vom 12. Dezember 2017.
[37]
Art. 13 der Kantonsverfassung von 1885.
[38]
Vgl. Art. 19 Abs. 1 Gesetz über die bernischen Landeskirchen
vom 6. Mai 1945 (BSG 410.11).
[39]
Das neue Gesetz über die bernischen Landeskirchen wurde vom
Grossen Rat am 21. März 2018 mit 118 Ja- und 10 Nein-Stimmen
bei 8 Enthaltungen angenommen. Die Referendumsfrist läuft bis
zum 18. Juli 2018. Das Gesetz soll am 1. Januar 2020 in Kraft
treten.
[40]
Gesetz über die Landeskirchen (Landeskirchengesetz, LKG),
Antrag des Regierungsrates, 29. März 2017, S. 11 ff. Zum
Hintergrund der historischen Rechtstitel im Kanton Bern Christina
Schmid-Tschirren (Fn. 13), insb. S. 165 ff., 425 ff.; Kaspar
Sutter/Markus Müller, Historische Rechtspositionen.
Fortwirkung oder Untergang? Überlegungen am Beispiel der
staatlichen Pfarrerbesoldung im Kanton Bern, in: Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 114 (2013), S.
471-490.
[41]
Geschäftsbericht mit Jahresrechnung 2016 des Kantons Bern,
Band 1, S. 82. Vgl. auch «Kirche und Staat unterwegs zu einer
neuen Partnerschaft», Medienmitteilung des Kantons Bern und
der Evangelisch-reformierten Landeskirche vom 8. Dezember 2015. In
der Presse ist von rund 75 Mio. Fr. die Rede: Berner Zeitung,
«Biblische Diskussion um null Franken», bernerzeitung.ch, 7.
September 2017.
[42]
Christoph Winzeler, Einführung in das
Religionsverfassungsrecht der Schweiz, 2. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2009, S. 104.
[43]
Art. 170 Abs. 2
der Verfassung des Kantons Waadt vom 14. April 2015 (SR 131.231); Art. 13 Abs.
1 Loi sur les relations entre l'Etat et les Eglises reconnues de
droit public (LREEDP) du 9
janvier 2007.
[45]
Eglise évangélique réformée du canton de Vaud,
Pressemitteilung, 30. September 2014. Nach einer anderen Quelle
wurden 2002 29,5 Mio. Fr. Pfarrgehälter und 8,3 Mio. Fr.
Subventionen an die evangelisch-reformierte Kirche gezahlt: Stefan
Streiff, Kirchenfinanzen in der pluralistischen Gesellschaft. Die
Einnahmen reformierter Kirchen in der Schweiz aus theologischer
Perspektive, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 77.
[48]
Beschluss des Kantonsrates vom 3. Dezember 2012, 4927/2012
Bewilligung eines Rahmenkredits für die Kostenbeiträge an
die anerkannten Religionsgemeinschaften für die
Beitragsperiode 2014-2019.
[49]
Gesetzliche Grundlage: § 8 Abs. 1 lit. c Kirchengesetz vom 3.
April 1950 (SGS 191;
nachfolgend: Kirchengesetz Basel-Landschaft).
[52]
Art. 1 Abs. 1 Gesetz über die Ausrichtung von Beiträgen
an die Landeskirchen vom 22. November 1982 (SHR 130.100).
[56]
Kosch (Fn. 20), S. 26.
[57]
Vgl. Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f.
[58]
Kosch (Fn. 20), S. 26.
[59]
Vgl. Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f.
[60]
Art. 22 Gesetz über die Beziehungen zwischen den Kirchen und
dem Staat vom 16. September 1990 (SGF 190.1).
[61]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f.
[62]
Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Bericht zur
Finanzierung der Kirchen im Kanton Graubünden, Heft Nr. 8/2015-2016, S.
527 ff., 540 f.
[63]
Römisch-katholische Zentralkonferenz der Schweiz (Hrsg.),
Kirche und Staat in der Schweiz. Übersicht über die
Situation in den einzelnen Diözesen und Kantonen, Zürich
2010, S. 34.
[64]
Kirche und Staat in der Schweiz (Fn. 63), S. 33.
[65]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f. Darauf gestützt auch
Kosch (Fn. 20), S. 13: öffentliche Finanzierung der
katholischen Kirche im Kanton St. Gallen ausserhalb der
Kirchensteuern 27,2 Mio. Fr.
[66]
§§ 8-12 Gesetz betreffend die Staatsoberaufsicht
über die öffentlich-rechtlichen Kirchen und die
Israelitische Gemeinde sowie über die Verwendung von Staats-
und Gemeindemitteln zu Kirchenzwecken (Kirchengesetz) vom 8.
November 1973 (SG 190.100).
[67]
Streiff (Fn. 45), S. 39.
[68]
Geschäftsbericht: Finanzen und Leistungen, Botschaft und
Entwurf des Regierungsrates an den Kantonsrat von Solothurn vom 27.
März 2018, RRB Nr. 2018/458.
[69]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77 f.
[70]
Art. 26 Loi concernant les rapports entre les Eglises et l'Etat du
26 octobre 1978 (RSJU 471.1).
[73]
Marti/Kraft/Walter (Fn. 19), S. 77.
[74]
Dazu schon oben Fn. 15.
[76]
Art. 3 Abs. 1 LKG:
«Die Landeskirchen tragen im gesamtgesellschaftlichen
Interesse zur solidarischen Gemeinschaft, zur Vermittlung
grundlegender Werte, zum Frieden unter den Religionen, zur
religiösen Bildung und zur Kulturpflege bei.»
[79]
Einen Verweis auf historische Rechtsansprüche enthält zum
Beispiel noch das Gesetz im Kanton Schaffhausen; vgl. Art. 1 Abs. 2
Gesetz über die Ausrichtung von Beiträgen an die
Landeskirchen vom 22. November 1982 (SHR 130.100): «Diese
Leistung erfolgt zum Teil aufgrund von historischen
Rechtstiteln.»
[80]
Vgl. u.a. Charles Landert, Die Leistungen der Reformierten Kirchen
Bern-Jura in Diakonie und Beratung, Bildung und Kultur, Bern 2000;
ders., Die Neuordnung des Verhältnisses zwischen dem Kanton
und den öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen und Wege der
Finanzierung kirchlicher Leistungen, Zürich 1999; ders., Die
sozialen und kulturellen Leistungen der Evangelisch-reformierten
Landeskirche des Kantons Zürich, Zürich 1995;
Fachhochschule Nordwestschweiz, Die freiwilligen sozialen
Leistungen der Kirchen im Kanton Solothurn. Ergebnisse einer
Befragung der Kirchgemeinden und kirchlichen Dienststellen im
Kanton Solothurn, Olten 2007.
[81]
Thomas Widmer u.a., Kirchliche Tätigkeiten mit
gesamtgesellschaftlicher Bedeutung im Kanton Zürich,
Zürcher Politik- und Evaluationsstudien Nr. 18, Juni 2017.
[82]
Im Rahmen dieses Aufsatzes gehe ich nicht näher auf die
Sonderthematik ein, dass das Wirken der Kirchen gewissermassen
verkürzt betrachtet wird, wenn es allein unter dem Aspekt
sozial erwünschter Leistungen gewürdigt wird; vgl. dazu
Engi (Fn. 2), S. 242 f., mit weiteren Nachweisen.
[83]
Regina Kiener/Sebastian Kempe, Zwischen Tradition und
Grundrechtsschutz: Die öffentlich-rechtliche Anerkennung von
Glaubensgemeinschaften, in: Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht 117 (2016), S. 567-587, 572 ff.
[84]
Lorenz Engi, Islamische Religionsgemeinschaften
öffentlich-rechtlich anerkennen?, in: Aktuelle Juristische
Praxis 26 (2017), S. 1210-1221, 1213; Kiener/Kempe (Fn. 83), S. 573
f.
[85]
Engi (Fn. 84), S. 1217 f.
[86]
Streiff (Fn. 45), S. 87.
[87]
Kiener/Kempe (Fn. 83), S. 587.
[88]
Kosch (Fn. 20), S. 37.
[89]
Regierungsrat Bern, Acht Leitsätze als Basis für die
Totalrevision des Kirchengesetzes, 27. März 2015.
[90]
Staat und Religion im Kanton Zürich. Eine Orientierung, 2017.
[91]
Thomas Widmer u.a. (Fn. 81), S. 130.
[92]
René Pahud de Mortanges, Zwischen religiöser
Pluralisierung und Säkularisierung. Aktuelle Entwicklungen bei
der staatlichen Anerkennung von Religionsgemeinschaften, in: ders.
(Hrsg.), Staatliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften.
Zukunfts- oder Auslaufmodell?, Zürich/Basel/Genf 2015, S.
11-24, 21 f.