I. Einleitung

Wer eine Verfügung der Bundesverwaltung anfechten möchte, muss im Regelfall die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ergreifen. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts lassen sich - gewisse Ausnahmen vorbehalten - beim Bundesgericht anfechten (Regelinstanzenzug).^[1] Nur in wenigen Ausnahmefällen sieht die Rechtsordnung gegen Verfügungen der Bundesverwaltung die Beschwerde an den Bundesrat vor.^[2] Dabei ist der Bundesrat jedoch nicht stets die erste Beschwerdeinstanz. Je nach verfügender Behörde ist vorab eine Beschwerde an das übergeordnete Departement oder an eine andere zuständige Aufsichtsbehörde zu ergreifen. Die Hierarchiestufe der verfügenden Behörde spielt insofern eine weitaus grössere Rolle als innerhalb des Regelinstanzenzugs. Dies sorgt in der Praxis vereinzelt für Missverständnisse bei Verwaltung und Rechtsuchenden, was sich teils in fehlerhaften Rechtsbelehrungen oder Beschwerdeschriften widerspiegelt.

Der Beitrag widmet sich dem bundesrätlichen Beschwerdeverfahren und adressiert die angesprochenen Missverständnisse. Er klärt dazu vorab, wann dem Bundesrat eine Zuständigkeit als Beschwerdeinstanz zukommt (Rz. 3 ff.) und behandelt dabei u.a. die zulässigen Vorinstanzen (Rz. 31 ff.), bevor er spezifisch auf die Frage eingeht, wann der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG^[3] die Funktion einer Beschwerdeinstanz zukommt (Rz. 47 ff.) und wie sich diese bestimmt (Rz. 49). Zugleich weist er auf geplante Reformen hin, die das bundesrätliche Beschwerdeverfahren betreffen und es z.B. bei offensichtlich unzulässigen oder querulatorischen Beschwerden vereinfachen würden (Rz. 20, 23 und 38).

II. Beschwerde an den Bundesrat

1. Regelung im Verwaltungsverfahrensgesetz

Die (Rest-)Kompetenz des Bundesrats als Beschwerdeinstanz zählt gemäss Art. 187 Abs. 1 lit. d BV^[4] zu dessen «weiteren Aufgaben und Befugnissen». Das Beschwerdeverfahren beim Bundesrat ist im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) im vierten Abschnitt «Besondere Behörden» (Art. 72 ff. VwVG) geregelt. Art. 47 Abs. 1 lit. a VwVG legt allein die funktionelle, Zuständigkeit des Bundesrats fest. Für dessen sachliche Zuständigkeit verweist er auf Art. 72 ff. VwVG.^[5] Ob sich eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG mittels Beschwerde beim Bundesrat anfechten lässt, bestimmt sich primär nach drei Kriterien: erstens dem Sachgebiet, in dem die Behörde verfügt; zweitens der Vorinstanz, welche die Verfügung erlassen hat, und drittens der fehlenden Zuständigkeit einer anderen Rechtsmittelbehörde (Subsidiarität). Natürlich gilt es auch die weiteren Eintretensvoraussetzungen wie etwa Frist und Form zu beachten.

2. Sachgebiete

Auf welchem Sachgebiet sich Verfügungen beim Bundesrat anfechten lassen, bestimmt sich nach Art. 72 VwVG sowie vereinzelt aufgrund spezialgesetzlicher Ergänzungen. Bei Auslegung und Anwendung dieser Rechtsgrundlagen bedingen die sachliche Zuständigkeit des Bundesrats und damit zugleich der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung (Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV), dass die angefochtene Verfügung überwiegend auf politischen Erwägungen beruht.^[6] Letzteres indizieren können Verbindungen zu aktuellen politischen Debatten, gegenwärtigen Wertvorstellungen oder gesellschaftlichen Themen, ebenso die laufende oder vorhersehbare Mediatisierung des Falls oder sein kontroverses Potenzial, d.h. das Ausmass der Vorwürfe, die öffentlich geäussert werden könnten.^[7]

Zu prüfen bleibt zugleich stets, ob ein völkerrechtliche Anspruch auf gerichtliche Überprüfung besteht (Rz. 29 ff.).

a) Sicherheit des Landes sowie auswärtige Angelegenheiten

Die Beschwerde an den Bundesrat ist gemäss Art. 72 lit. a VwVG zulässig gegen «Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes sowie der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt». Der Wortlaut des besagten Buchstabens deckt sich mit den Ausnahmen der Beschwerdezulässigkeit beim Bundesgericht (Art. 83 lit. a BGG) und Bundesverwaltungsgericht (Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG). Entsprechend orientiert sich der Bundesrat bei der Auslegung der Begriffe im Gesetzestext (Rz. 7-20 und 29 f.) an der zugehörigen Rechtsprechung zu allen drei Bestimmungen, um seine Zuständigkeit abzugrenzen:

aa) Innere und äussere Sicherheit des Landes

Unter «innere und äussere Sicherheit des Landes» fallen Massnahmen zum Schutz des staatlichen Bestands und der verfassungsmässigen Ordnung; solche betreffen effektive Sicherheitsanliegen der Eidgenossenschaft selbst oder zumindest von überregionaler Bedeutung (nationale Sicherheit), wobei der Regierung respektive der verfügenden Verwaltungseinheit ein weiter Ermessensspielraum zukommt.^[8]

Als Beispiele zu nennen wäre etwa die Einsicht in Staatsschutzakten. Bis Juni 2023 fielen auch die Ausweisungen nach Art. 68 AIG^[9] wegen Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit in den Anwendungsbereich.^[10] Gemäss der Praxisänderung des Bundesverwaltungsgerichts vom Juni 2023 erfordern Beschwerden gegen Ausweisungs- und Einreiseverbotsverfügungen nach Art. 68 AIG neu eine Beurteilung durch ein Gericht (Gegenausnahme; Rz. 29 f.), sofern die beschwerdeführende Partei eine vertretbare Rüge («grief défendable») vorbringen respektive überzeugend geltend machen kann, die sich auf eine materielle Bestimmung der EMRK^[11] stützt.^[12] Infolgedessen ist gegen solche Ausweisungs- und Einreiseverbots­verfügungen des Bundesamts für Polizei (fedpol) eine Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d und Art. 72 lit. a VwVG an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) und den Bundesrat ausgeschlossen.^[13] Im Umkehrschluss ist der verwaltungsinterne Beschwerdeweg und damit eine Beschwerde an den Bundesrat weiterhin angezeigt, sofern keine vertretbare Rüge in Bezug auf eine völkerrechtliche Norm vorliegt respektive sich nicht in hinreichend stichhaltiger Weise geltend machen lässt.^[14]

In der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen besteht gemäss IRSG^[15] eine Zuständigkeit des Bundesrats, die vom Ansatz der Interessenabwägung und -wahrung betreffend die innere und äussere Sicherheit des Landes weitgehend mit Art. 72 lit. a VwVG übereinstimmt; so sollen ebenfalls sicherheitspolitische, nicht rechtliche Überlegungen - d.h., wenn es Hoheitsrechte, die öffentliche Ordnung oder andere wesentliche Interessen der Schweiz erfordern (Art. 1a und 17 Abs. 1 IRSG) - im Entscheidprozess berücksichtigt werden können (vgl. dazu Rz. 27 f.).^[16]

bb) Neutralität

Der Begriff Neutralität ist im Sinne seiner weiten verfassungsrechtlichen und sicherheitspolitischen Dimension zu verstehen (vgl. Art. 173 Abs. 1 lit. a und Art. 185 Abs. 1 BV),^[17] wobei als Kern die völkerrechtlichen Grundlagen der Neutralität zu beachten bleiben: Neutrale Staaten dürfen keine Kriegsparteien militärisch unterstützen. Dies gilt für internationale bewaffnete Konflikte - d.h. Konflikte, die mindestens zwei Staaten involvieren - und infolgedessen nicht für Bürgerkriege.^[18] Als Tatbestandselement in Art. 72 VwVG hat der Neutralitätsbegriff in der Praxis bisher kaum eigenständige Bedeutung, sondern fliesst - wenn überhaupt - eher als Begründungshilfe betreffend die innere oder äussere Sicherheit oder der übrigen auswärtigen Angelegenheit ein.

cc) Diplomatischer Schutz

Beim diplomatischen Schutz setzt sich die Schweiz als Herkunftsstaat für ihre Staatsangehörigen ein, wenn Letztere infolge einer Verletzung des Völkerrechts durch den Aufenthaltsstaat Schaden erleiden. Die Schweiz handelt dabei - anders als beim konsularischen Schutz (Rz. 17 ff.) - in eigenem Namen, weil sie selbst als Geschädigte gilt.^[19] Als Rechtsgrundlage des diplomatischen Schutzes dient die generelle Kompetenz des Bundesrats in auswärtigen Angelegenheiten nach Art. 184 Abs. 1 BV; gemäss dieser besorgt der Bundesrat die auswärtigen Angelegenheiten und vertritt die Schweiz nach aussen.^[20]

Damit die Schweiz diplomatischen Schutz gewährt, müssen gemäss Praxis und Lehre drei Kriterien vorliegen: (i.) die geschädigte Person muss über die Schweizer Staatsbürgerschaft verfügen, (ii.) der Aufenthaltsstaat muss das Völkerrecht verletzt haben und (iii.) die innerstaatlichen Rechtsmittel im Aufenthaltsstaat müssen ausgeschöpft sein.^[21]

Es besteht aber weder nach Völkerrecht noch nach Landesrecht ein Rechtsanspruch des Einzelnen auf diplomatischen Schutz der Schweiz.^[22] Der Bund kann diesen je nach den Umständen und auf der Grundlage einer politischen Lageeinschätzung gewähren oder verweigern. Es handelt sich um eine Ermessensfrage, bei der aussenpolitische Erwägungen eine Rolle spielen können. Begrenzt wird der Ermessensspielraum des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) dabei durch das Willkürverbot.^[23]

dd) Übrige auswärtige Angelegenheiten

Die Formulierung übrige auswärtige Angelegenheiten erfasst diejenigen auswärtigen Angelegenheiten, die nicht bereits durch die voranstehenden Begriffe in Art. 72 lit. a VwVG erfasst werden. Der konkrete Geltungsbereich wird dabei stark durch die bundesgerichtliche Kasuistik geprägt.^[24] Darunter fallen z.B. Massnahmen über die Durchsetzung internationaler Sanktionen^[25] oder der Verkehr mit völkerrechtlichen Entitäten. Namentlich Letzterer erfordert eine feine, strategisch planvolle Interessenabwägung, für welche die Exekutive aufgrund ihres Erfahrungswissens verantwortlich sein soll. So weisen z.B. die Ausarbeitung und Verabschiedung der Mandate für internationale Konferenzen sowie die Entsendung und Instruktion der Vertretung in internationalen Organisationen vorwiegend politischen Charakter auf.^[26]

Als Entscheidung mit überwiegend politischem Charakter im Bereich der übrigen auswärtigen Angelegenheiten erachtete der Bundesrat letzthin:

Der Begriff der «übrigen auswärtigen Angelegenheiten» ist vor dem Hintergrund der Rechtsweggarantie restriktiv auszulegen und erfasst nicht etwa alle Geschäfte mit blossem Auslandbezug.^[31]

Unter den übrigen auswärtigen Angelegenheiten hervorzuheben ist der konsularische Schutz.Dieser ist völkerrechtlich im Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen^[32] geregelt sowie landesrechtlich in Art. 39 ff. ASG^[33]. Mögliche konsularische Hilfeleistungen ergeben sich aus Art. 45 ff. ASG und umfassen etwa den allgemeinen Beistand im Ausland sowie bei Freiheitsentzug, Notdarlehen, Hilfe in Krisensituationen sowie bei Geiselnahmen und Entführungen.^[34]

Es besteht zwar weder landesrechtlich noch völkerrechtlich ein Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz gegenüber dem Bund (vgl. Art. 43 Abs. 1 ASG), wobei das ASG Fälle vorbehält, in denen Leib und Leben der betroffenen Person in Gefahr sind (Art. 43 Abs. 3 ASG).^[35] Trotzdem handelt sich um eine grundsätzlich justiziable Materie, die nicht per se dem Bundesrat als Beschwerdeinstanz zur Beurteilung unterliegt.^[36] Es ist vielmehr im Einzelfall zu prüfen, ob der gerichtliche oder der verwaltungsinterne Rechtsschutz einschlägig ist.

Dass Entscheide zum konsularischen Schutz teils auch die Sicherheit des Landes und die auswärtigen Angelegenheiten betreffen können - was das EDA mitberücksichtigt (Art. 43 Abs. 2 ASG), - schliesst einen anschliessenden gerichtlichen Rechtsschutz noch nicht kategorisch aus: Hinsichtlich der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts oder des verwaltungsinternen Rechtsschutzes kommt es vielmehr darauf an, ob die aussen- oder sicherheitspolitischen Komponenten deutlich überwiegen oder nicht. Soweit sie nicht deutlich überwiegen, schlägt sich die politische Komponente bloss in einer entsprechenden Zurückhaltung bei der gerichtlichen Überprüfung vor Bundesverwaltungs- und Bundesgericht nieder.^[37] Der Bundesrat ist entsprechend nur dann für die Beschwerde gegen Verfügungen des EDA betreffend Gewährung von konsularischem Schutz zuständig, wenn die aussen- oder sicherheitspolitischen Komponenten überwiegen respektive die Verfügung vorwiegend politischen Charakter aufweist. Während Interventionen über diplomatische Kanäle wohl eher für einen vorwiegend politischen Charakter sprechen, fehlt ein solcher wohl z.B. bei der Gewährung von Notdarlehen.^[38]

Die sachliche Zuständigkeit des Bundesrats und damit zugleich der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung bedingen wie gezeigt, dass die angefochtene Verfügung nicht bloss eine Materie gemäss Art. 72 lit. a VwVG betrifft. Sie muss vielmehr überwiegend auf politischen Erwägungen beruhen.^[39] Die laufende «kleine BGG-Revision» kodifiziert diese Praxis - im Sinne einer Klarstellung - nun ausdrücklich in Art. 72 lit. a E-VwVG, Art. 83 lit. a E-BGG und Art. 32 Abs. 1 lit. a E-VGG.^[40]

b) Gewisse leistungsabhängige Lohnanteile des Bundespersonals

Die Beschwerde an den Bundesrat ist gemäss Art. 72 lit. b VwVG zulässig gegen erstinstanzliche Verfügungen über leistungsabhängige Lohnanteile des Bundespersonals. Leistungsabhängig Lohnanteile erfassen u.a. die leistungsabhängige Lohnentwicklung, namentlich das Ausmass oder die Verweigerung der Lohnerhöhung oder von leistungsabhängigen Prämien. Keine Anwendung findet Art. 72 lit. b VwVG dagegen in zwei Konstellationen: Einerseits, wenn aufgrund des Völkerrechts ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung besteht (Art. 6 Ziff. 1 EMRK; vgl. Rz. 29 f.); andererseits, wenn leistungsabhängige Lohnanteile die Gleichstellung der Geschlechter betreffen und daher beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (Art. 32 Abs. 1 lit. c VGG).^[41]

Ausserhalb des VwVG sehen Spezialgesetze in nachfolgenden Konstellationen die Beschwerde an den Bundesrat vor (Rz. 23-28):

c) Geografische Namen

Der Bundesrat entscheidet gemäss Art. 7 Abs. 2 GeoIG^[42] in letzter Instanz über Streitigkeiten über geografische Namen.^[43] So befasste er sich z.B. mit den Namen der Bahnhöfe «Cossonay-Penthalaz» und «Lancy-Pont-Rouge» sowie der Station «Wald ZH, Faltigberg».^[44] Die Zuständigkeit nach GeoIG ist für den Bundesrat zwar verbindlich, widerspricht aber dem mit der neuen Bundesrechtspflege geschaffenen Rechtsmittelsystem.^[45] Die laufende «kleine BGG-Revision» sieht daher die Aufhebung von Art. 7 Abs. 2 GeoIG vor.^[46]

d) Finanzkontrollgesetzliche Beanstandungen

Im Beanstandungsverfahren gemäss Finanzkontrollgesetz (FKG)^[47] können die geprüfte Verwaltungseinheit und die Eidgenössische Finanzkontrolle den Entscheid des Departements beim Bundesrat anfechten (Art. 12 Abs. 3 FKG), ebenso kann die geprüfte Verwaltungseinheit den Entscheid der Eidgenössischen Finanzkontrolle beim Bundesrat anfechten (Art. 12 Abs. 5 FKG).^[48]

e) Mangelhafte Vollstreckungen

Der Bundesrat ist des Weiteren zuständig für die Beurteilung von Beschwerden wegen mangelhafter Vollstreckung von bundes- und bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheiden (vgl. Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG i.V.m. Art. 43 VGG oder Art. 70 Abs. 4 BGG).^[49] Die betreffenden Entscheide müssen dazu zwei Kriterien erfüllen: Erstens dürfen sie nicht zur Zahlung einer Geldsumme oder zur Sicherheitsleistung in Geld verpflichten (Art. 43 VGG respektive Art. 70 Abs. 1 BGG); zweitens muss es sich um Sachentscheide handeln. Bei einem Prozessentscheid bleibt der vorinstanzliche Entscheid bestehen respektive muss Letzterer vollstreckt werden.^[50] So trat der Bundesrat 2025 auf zwei Beschwerden nicht ein, die Laien - sich auf Art. 70 Abs. 4 BGG stützend - zu Nichteintretens­entscheiden des Bundesgerichts ergriffen hatten.^[51]

Der Bundesrat prüft bei Beschwerden wegen mangelhafter Vollstreckung jeweils, ob das Dispositiv des Entscheids vollstreckbar ist, und, wenn dies zutrifft, ob es korrekt und vollständig vollzogen wurde.^[52] Nicht vollstreckbar sind etwa Feststellungsurteile; anders als ein Leistungs- oder Unterlassungsurteil können solche - mangels Auferlegung von Rechten und Pflichten im Dispositiv - keine Grundlage für eine behördliche Vollstreckung bilden. So wies 2015 der Bundesrat z.B. die Beschwerde der Gewerkschaft UNIA gegen den Kanton Graubünden betreffend das Feststellungsurteil des Bundesgerichts 2C_44/2013 vom 12. Februar 2014 (Bewilligungspflicht Sonntagsarbeit) ab;^[53] dogmatisch korrekter wäre m.E. ein Nichteintreten gewesen. Gleiches gilt für die bundesrätliche Abweisung^[54] einer «Art. 70 Abs. 4 BGG»-Beschwerde 2020 betreffend ein Urteil, dessen Dispositiv eine Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen vorgesehen hatte.

f) Internationale Rechtshilfe in Strafsachen

Gemäss Rechtshilfegesetz (IRSG) darf die zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Strafsachen nicht den Hoheitsrechten, der Sicherheit, der öffentlichen Ordnung oder anderen wesentlichen Interessen der Schweiz zuwiderlaufen. Über die erforderliche Begrenzung der Zusammenarbeit entscheidet das EJPD.^[55] Derartige Verfügungen des EJPD lassen sich beim Bundesrat anfechten (Art. 26 IRSG).^[56]

Eine fast deckungsgleiche Beschwerdemöglichkeit an den Bundesrat betreffend Rechtshilfeverkehr mit den USA statuiert das Bundesgesetz zum entsprechenden Staatsvertrag über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (Art. 18 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 BG-RVUS)^[57].^[58]

g) Völkerrechtlicher Vorbehalt (Gegenausnahme)

Beschwerden gegen Verfügungen in den aufgeführten Sachgebieten fallen wie erwähnt nur dann in die sachliche Zuständigkeit des Bundesrats, wenn das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. Dieser Vorbehalt ist zwar für das bundesrätliche Beschwerdeverfahren nur in Art. 72 lit. a VwVG explizit verankert, gilt aber analog für lit. b^[59] und müsste von Völkerrechts wegen grundsätzlich auch für die spezialgesetzlichen Sachgebiete gelten. Diese Rechtsweggarantie muss sich aus Völkerrechtsverträgen und Übereinkommen ergeben, die für die Schweiz verbindlich sind. Bei Staatsangehörigen von EU- oder EFTA-Mitgliedstaaten kann sich ein solcher Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aus Art. 11 Abs. 3 FZA^[60] respektive Art. 11 Abs. 3 Anhang K EFTA-Übereinkommen^[61] ergeben - beispielsweise betreffend das politische Einreiseverbot oder die politische Ausweisung.^[62] Im Vordergrund steht jedoch der Schutzanspruch aus der EMRK.^[63]

Ein konventionsrechtlicher Anspruch auf gerichtliche Beurteilung kann gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK bestehen, wogegen Art. 13 EMRK für das bundesrätliche Beschwerdeverfahren keine relevante Rolle spielt:^[64]

3. Vorinstanzen und Subsidiarität

Die Zuständigkeit des Bundesrats als Beschwerdeinstanz beschränkt sich gemäss Art. 73 VwVG auf Verfügungen der folgenden Vorinstanzen: der Departemente und der Bundeskanzlei (lit. a), letzter Instanzen autonomer Anstalten und Betriebe des Bundes (lit. b) sowie letzter kantonaler Instanzen (lit. c).

Die Beschwerde an den Bundesrat ist zudem subsidiär: Sie ist unzulässig gegen Verfügungen, die durch Beschwerde an eine andere Bundesbehörde oder durch Einsprache anfechtbar sind (Art. 74 VwVG). Es ist folglich stets zu prüfen, ob nicht eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesgericht, die Aufsichtsbehörde oder an eine andere Bundesbehörde möglich ist.

Im Kontext der vorliegenden Fragestellung interessiert namentlich, was als Verfügung eines Departements gilt. Gegen Verfügungen untergeordneter Dienststellen des Bundes ist die Beschwerde an den Bundesrat nämlich nicht zulässig (Art. 73 f. VwVG e contrario).

a) Departementsverfügung

Departementsverfügungen sind unter dem Aspekt der Vorinstanzenregelung (Art. 73 lit. a VwVG) zulässige Anfechtungsobjekte. Ob eine Departementsverfügung vorliegt, ergibt sich aus der Beschriftung, den Rechtsgrundlagen und der Signatur der jeweiligen Verfügung.^[71] Departementsverfügungen müssen ausdrücklich im Namen des Departements ergehen.^[72] Nicht als Departementsverfügung erachtete das EJPD anlässlich von Beschwerden an den Bundesrat im Jahr 2024 daher z.B. die folgenden Schreiben:

b) Frage der Sprungbeschwerde

Liegt keine Departements-, sondern eine Verfügung einer untergeordneten Verwaltungseinheit vor, kann eine Beschwerde an den Bundesrat weiterhin zulässig sein, sofern die Voraussetzungen der Sprungbeschwerde erfüllt sind: Gemäss Art. 47 Abs. 2 VwVG ist eine Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen, wenn eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfall Weisung erteilt hat, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll.^[77]

c) Unzulässiges oder fehlendes Anfechtungsobjekt

Der Bundesrat respektive dessen Instruktionsbehörde prüft dessen Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. Art. 7 Abs. 1 VwVG). Stellt die Instruktionsbehörde - in der Regel das Bundesamt für Justiz (BJ; Rz. 42 f.) - fest, dass eine angefochtene Verfügung nicht von einem Departement oder sonst einer zulässigen Vorinstanz stammt oder aus einem anderen Grund eine andere Beschwerdeinstanz zuständig ist, so leitet sie die Beschwerde im Namen des EJPD oder des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) an die zuständige Beschwerdeinstanz weiter (Art. 8 Abs. 1 VwVG).^[78]

Neben den klassischen Beschwerden mit Anfechtungsobjekt und Vorinstanz erhält der Bundesrat auch immer wieder Schreiben, welche die Autorinnen oder Autoren zwar als Beschwerde oder Klage betiteln, die Anforderungen an eine Beschwerde aber nicht oder nur im Ansatz erfüllen. Soweit es sich dabei offensichtlich um eine Aufsichtsanzeige gemäss Art. 71 VwVG oder einen Bürgerbrief (Eingabe ohne Rechtsmittel- oder Rechtsbehelfscharakter) handelt, leitet die Instruktionsbehörde die entsprechenden Verfahren zur Erledigung respektive Beantwortung ein. Handelt es sich dagegen um mangelhafte Beschwerden, so kann der Bundesrat den Beschwerdeführer auffordern, die Beschwerdeschrift innert kurzer Frist nachzubessern. Dies ist gesetzlich jedoch nur soweit vorgesehen, als sich die Beschwerde nicht als offensichtlich unzulässig herausstellen sollte (Art. 77 i.V.m. Art. 52 Abs. 2 VwVG). Bei den offensichtlich unzulässigen Beschwerden handelt es sich oft um Laieneingaben von Bürgerinnen und Bürgern, die sich wohl von unrealistischen oder falschen Vorstellungen zum bundesrätlichen Beschwerdeverfahren leiten lassen. Solche Beschwerdeverfahren münden in der Regel in einen Nichteintretensentscheid.^[79]

Die laufende «kleine BGG-Revision» sieht vor, dass das instruierende Departement im bundesrätlichen Beschwerdeverfahren neu über Folgendes allein entscheidet (Art. 75 Abs. 4 E-VwVG): das Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige Beschwerden (lit. a); das Nichteintreten auf Beschwerden gestützt auf Art. 52 Abs. 3 (lit. b); das Nichteintreten auf querulatorische oder rechtsmissbräuchliche Beschwerden (lit. c); die Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit, Rückzugs oder Vergleichs (lit. d).^[80] Es geht dabei um eine Entlastung des Gesamtbundesrates: Die Landesregierung soll sich nicht in ihrer Gesamtheit mit offensichtlich unzulässigen, querulatorischen oder gegenstandslosen Beschwerden auseinandersetzen müssen. Mit Entscheid des instruierenden Departements entfallen das Traktandieren sowie die Behandlung an der Bundesratssitzung, das vorangehende Mitberichtsverfahren und die zahlreichen damit verbundenen administrativen Arbeiten in Departementen und Bundeskanzlei. So lassen sich diese Beschwerdefälle schneller abschliessen. Der Bundesrat kann als oberste leitende und vollziehende Behörde der Bundesverwaltung solche Fälle jedoch an sich ziehen und weiterhin selbst entscheiden (sog. «Selbsteintritt» oder «Evokation»), sollte er dies z.B. aufgrund des politischen Charakters der Sache für angemessen und sinnvoll erachten.^[81]

4. Ergänzende Bestimmungen des allgemeinen Beschwerdeverfahrens

Abgesehen der eigenständigen Regelung zu Instruktion und zu Ausstand (siehe unten Rz. 42 ff.) sind die Bestimmungen zum Beschwerdeverfahren im Allgemeinen anwendbar; so verweist Art. 77 VwVG auf die Art. 45 ff. VwVG. Damit ist z.B. Art. 48 Abs. 1 VwVG betreffend die Beschwerdelegitimation anwendbar, wie nachfolgende Ausführungen zeigen.

a) Formelle und materielle Beschwer

Zur Beschwerde an den Bundesrat ist berechtigt, wer einerseits vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat und in diesem mit seinen Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist (formelle Beschwer), andererseits durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und über ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung verfügt (materielle Beschwer; Art. 77 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG).^[82] Besonders berührt ist, wer stärker als jedermann betroffen ist und daher in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht.^[83] Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die beschwerdeführende Person aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen praktischen Nutzen ziehen respektive einen materiellen oder ideellen Nachteil vermeiden kann. Der Ausgang des Verfahrens muss insofern die tatsächliche oder rechtliche Situation der beschwerdeführenden Person in relevanter Weise unmittelbar beeinflussen können.^[84]

b) Rügegründe, Beschwerdefrist, allgemeine Verfahrensgarantien

Neben der Beschwerdelegitimation (Art. 48 VwVG; Rz. 40) sei weiter kurz auf die anwendbaren Regeln hingewiesen zu den Beschwerdegründen (Art. 49 VwVG)^[85], zur Beschwerdefrist (Art. 50 VwVG), zu den vorsorglichen Massnahmen (Art. 55 f. VwVG), zur Kostenverlegung (Art. 64 f. VwVG^[86]) oder zur Revision (Art. 66 ff. VwVG; Rz. 45). Zu beachten sind zugleich die allgemeinen verfassungs- und konventionsrechtlichen Verfahrensgarantien, die sich aus Art. 29 BV sowie aus Art. 6 EMRK ergeben und in Art. 45 ff. VwVG konkretisiert werden.^[87]

5. Instruktion, Ausstand, Beschluss, Eröffnung, Rechtsmittel

Bis zum Entscheid des Bundesrats übt das EJPD die Befugnisse des Bundesrats als Beschwerdeinstanz aus (Art. 75 Abs. 1 und Abs. 3 VwVG). Die Instruktion des Verfahrens vor dem Bundesrat übernimmt dabei das BJ in Anwendung von Art. 75 Abs. 1 VwVG und Art. 7c Abs. 1 OV-EJPD^[88]. Es ordnet namens des EJPD die nötigen verfahrensleitenden Schritte an,^[89] wie den Schriftenwechsel, allfällige behördliche Fristen oder Fristverlängerungen oder die Bezahlung des Kostenvorschusses , und verfasst zu Handen des Bundesrats den Entwurf des Beschwerdeentscheids. Sofern sich die Beschwerde gegen eine Verfügung des EJPD richtet, so betraut der Bundesrat ein anderes Departement (Art. 75 Abs. 2 VwVG) - in der Regel das EFD^[90] - mit der Instruktion.^[91]

Die Instruktionsbehörde prüft die Prozessvoraussetzungen wie die Zuständigkeit oder den Kostenvorschuss^[92] von Amtes wegen. Stellt sie fest, dass kein Anfechtungsobjekt vorliegt, für das der Bundesrat zuständig ist, so leitet sie die Beschwerde an die jeweils zuständige Rechtsmittelbehörde weiter.^[93] Sofern es sich bei der strittigen Verfügung um keine Departementsverfügung handelt, sondern um eine Verfügung einer untergeordneten Dienststelle, die aber eine Frage gemäss Art. 72 VwVG betrifft, so prüft die Instruktionsbehörde, wer Aufsichtsbehörde gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG ist und leitet die Beschwerde an diese weiter.

Das instruierende Departement schliesst das Instruktionsverfahren ab, indem es dem Bundesrat einen ausfertigungsreifen Antrag zur Beschwerdeerledigung zustellt.^[94] Dieser umfasst in der Regel den Antrag an den Bundesrat, dem Beschlussentwurf zustimmen (BRA), den Entwurf eines Bundesratsbeschlusses (BRB) betreffend den Beschwerdeentscheid, was inhaltlich das Dispositiv des Beschwerdeentscheids abbildet, sowie den Entwurf des Beschwerdeentscheids inklusive Beschwerdeakten.

Vor der bundesrätlichen Beschlussfassung findet ein Mitberichtsverfahren statt, geleitet durch die Bundeskanzlei. Führt das Departement, gegen welches sich die Beschwerde richtet, im Mitberichtsverfahren neue tatsächliche oder rechtliche Vorbringen ein, so sind die Parteien und andere Beteiligte zu diesen Vorbringen anzuhören (Art. 76 Abs. 3 VwVG).^[95] Das Mitglied des Bundesrats, gegen dessen Departement sich die Beschwerde richtet, tritt für den Entscheid des Bundesrats in den Ausstand (Art. 76 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 20 Abs. 2 RVOG^[96]; vgl. auch Art. 4 Abs. 4 OV-BR^[97])^[98].^[99] Der Ausstand ist im Beschwerdeentscheid ausdrücklich auszuweisen.^[100] Die Verletzung der Ausstandsregeln stellt einen Revisionsgrund dar.^[101] Der Bundesrat beschliesst über den ausfertigungsreifen Antrag zur Beschwerde. Anschliessend finalisiert die Bundeskanzlei den Beschwerdeentscheid. Dabei unterzeichnet der Bundeskanzler oder einer seiner Vizekanzler «Im Namen des Schweizerischen Bundesrates». Danach eröffnet die Bundeskanzlei den Entscheid mittels Zustellung an die Partei(en) und die Vorinstanz.^[102] Seit März 2026 müssen bundesrätliche Beschwerdeentscheide zur besseren Identifikation neu eine auf die verantwortliche Instruktionsbehörde abgestimmte, chronologische Entscheidnummer enthalten.^[103]

Gegen Zwischenverfügungen der Instruktionsbehörde und Beschwerdeentscheide des Bundesrats bestehen keine ordentlichen innerstaatlichen Rechtsmittel.^[104] Daher enthalten Beschwerdeentscheide des Bundesrats keine Rechtsmittelbelehrung und Zwischenverfügungen bloss einen entsprechenden Hinweis.^[105] Unter den Voraussetzungen von Art. 34 f. EMRK bleibt innert vier Monaten nach dem Bundesratsentscheid aber die Beschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg möglich.^[106]

III. Aufsichtsbehörde als Beschwerdeinstanz

1. Vergessener Auffangtatbestand (Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG)

Im Sinne eines Auffangtatbestands sieht Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG die hierarchische Beschwerde an die Aufsichtsbehörde vor. Demnach ist die jeweilige Aufsichtsbehörde für jene Fälle die zuständige Beschwerdeinstanz, für welche die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig ist und für die das Bundesrecht keine andere Beschwerdeinstanz bezeichnet.^[107] Keine Anwendung findet Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG dagegen auf zwei Fallkonstellationen: erstens wenn die Behörde kraft Spezialgesetz letztinstanzlich respektive endgültig verfügt, und zweitens bei Aufsichtsanzeigen gemäss Art. 71 VwVG.^[108]

Eine mögliche Erklärung, weshalb die Aufsichtsbehörde nach Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG als Beschwerdeinstanz in der Praxis teilweise vergessen geht, könnte darin liegen, dass sie anders als die übrigen Beschwerdeinstanzen keine darüberhinausgehende spezifische Normierung erfährt: Das Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht ist im VGG geregelt, dasjenige vor Bundesgericht im BGG. Das VwVG normiert das Verfahren bei Bundesrat und Bundesversammlung im vierten Abschnitt «Besondere Behörden» (Art. 72 ff. VwVG), wogegen sich zur Aufsichtsbehörde als Beschwerdeinstanz keine weiteren Normen finden. Art. 47a VwVG und die Sachüberschrift «Beschwerde gegen Verfügungen von Bundesämtern» - wonach für Verfügungen der Bundesämter im Grundsatz das Departement erste Instanz ist - sind seit Totalrevision der Bundesrechtspflege 2007 aufgehoben.^[109] Die Beschwerde an das übergeordnete Departement ist äusserst selten; der Instanzenzug gegen Verfügungen von Bundesämtern geht in aller Regel an das Bundesverwaltungsgericht. Da das VwVG die seltene Konstellation seit 2007 - anders als das nachgelagerte Beschwerdeverfahren beim Bundesrat (Art. 72 ff. VwVG) - nicht mehr ausdrücklich, sondern bloss über die Auffangregelung in Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG erfasst, scheint diese öfters vergessen zu gehen.^[110]

2. Bestimmungen der Aufsichtsbehörde respektive der Beschwerdeinstanz

Welche Behörde im Einzelnen als übergeordnete Aufsichtsbehörde die Funktion der Beschwerdeinstanz gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG wahrnimmt, ergibt sich aus den einschlägigen organisationsrechtlichen Erlassen oder aus dem Spezialgesetz.^[111] Beschwerdeinstanz ist damit in der Regel die Verwaltungsbehörde, die der verfügenden Behörde hierarchisch übergeordnet ist. Gegenüber den Bundesämtern sind dies im Bund die eidgenössischen Departemente.^[112] Was in der Theorie einfach klingt, ist in der Praxis nicht immer einfach festzustellen, so z.B., wenn die verfügende Behörde und die zugehörigen organisationsrechtlichen Grundlagen - soweit aussagekräftig vorhanden - nicht einfach dem klassischen Schema der Zentralverwaltung entsprechen oder gegenüber Verfügungen der verfügenden Verwaltungseinheit unterschiedliche Aufsichtsbehörden denkbar sind.

3. Praxisbeispiele

Anknüpfend an die beiden Beispiele, in denen keine Departementsverfügung vorlag (Rz. 34), sollen die nachfolgenden Überlegungen illustrieren, wie die Instruktionsbehörde im Einzelfall die zuständige Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG feststellte.

a) Schreiben der Konsularischen Direktion (KD)

Das angefochtene Schreiben der KD drehte sich primär um die Forderung eines Schweizer Bürgers nach einer Beschwerde des EDA beim UN-Menschenrechtsausschuss in Genf und damit um ein Handeln der Schweiz in ihrem eigenen Namen und Interesse (diplomatischer Schutz). Betreffend das Verfahren um diplomatischen Schutz bestehen keine spezialgesetzlichen Regeln. Infolgedessen bestimmte das BJ die Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG gemäss den organisationsrechtlichen Grundsätzen, wonach gegenüber den Bundesämtern die Zuständigkeit bei dem eidgenössischen Departement liegt, das der verfügenden Behörde hierarchisch übergeordnet ist (Rz. 49). Die KD ist organisationsrechtlich ein Amt des EDA.^[113] Gegenüber der KD ist daher das EDA die hierarchisch übergeordnete Aufsichtsbehörde und damit zuständige Beschwerdeinstanz.^[114] Das BJ als Instruktionsbehörde überwies die Beschwerde gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG an das EDA und zwar z.Hd. des Generalsekretariats.^[115]

b) Verfügung des Diensts für präventiven Schutz der Armee (DPSA)

Bei Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes - wovon die Parteien bei der Verfügung betreffend Einsichtsgesuch in eine armeeinterne Risikobeurteilung des Diensts für präventiven Schutz der Armee (DPSA) ausgingen - ist eine Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen (siehe Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG).

Eine Beschwerdeinstanz von Spezialgesetzes wegen ist nicht ersichtlich : Der DPSA erfüllt Aufgaben im Bereich militärische Sicherheit und setzt sich aus militärischem Personal zusammen.^[116] Er erstellte die strittige armeeinterne Risikobeurteilung in Erfüllung seiner rechtlich vorgesehenen Aufgaben^[117] und wies das Auskunftsgesuch^[118] bezüglich der dazu vorgenommenen Bearbeitung von Personendaten^[119] ab. Gemäss Art. 40 Abs. 1 MG richtet sich der Rechtsschutz in anderen nicht vermögensrechtlichen Angelegenheiten - in casu gegen die angefochtene Verfügung des DPSA betreffend Gesuch um Akteneinsicht (Anfechtungsobjekt) - nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz und damit nach Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG. Beschwerdeinstanz ist infolgedessen die zuständige übergeordnete Aufsichts­behörde des DPSA gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG.

Gemäss Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (OV-VBS)^[120] führt der Chef der Armee die Gruppe «Verteidigung».^[121] Dieser unterstellt ist die Verwaltungseinheit «Kommando Operationen» (Art. 11 lit. b OV-VBS). Zu dieser Einheit gehört gemäss Organigramm das Kommando Operationen der DPSA. Nach dem Gesagten sind die Gruppe Verteidigung und damit der Chef der Armee dem Kommando Operation MND & DPSA hierarchisch übergeordnet.^[122] Entsprechend ist innerhalb des VBS der Chef der Armee zuständig für die Beurteilung der Beschwerde gegen die strittige Verfügung des DPSA. Das BJ als Instruktionsbehörde überwies die Beschwerde daher gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG an den Chef der Armee weiter.^[123]

IV. Schlussfolgerungen

Die Rechtsordnung sieht gegen Verfügungen der Bundesverwaltung nur in wenigen Konstellationen die Beschwerde an den Bundesrat vor - so u.a. gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes sowie der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 72 VwVG):

Dabei gilt es, den gesetzlichen Instanzenzug respektive die Regelung betreffend die Vorinstanzen des Bundesrats zu berücksichtigen (Art. 73 VwVG). Vorinstanz des Bundesrats ist meist das Departement. Je nach Verfügung ist insofern vorab eine Beschwerde an das übergeordnete Departement oder an eine andere vorgeschaltete Aufsichtsbehörde zu ergreifen, was vereinzelt vergessen zu gehen scheint. Dies gilt es z.B. bei der verwaltungsinternen Aufgabendelegation zu beachten. Verfügt nicht das Departement selbst in den genannten Sachgebieten, so sollten die jeweilige Dienststelle und die prozedierende Anwaltschaft - mit Blick auf Rechtsmittelbelehrung respektive Ergreifung des Rechtsmittels - daher jeweils prüfen, ob ein Anwendungsfall von Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG vorliegt. Welche Behörde im Einzelnen als übergeordnete Aufsichtsbehörde die Funktion der Beschwerdeinstanz gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. d VwVG wahrnimmt, ergibt sich aus den einschlägigen organisationsrechtlichen Erlassen oder aus dem Spezialgesetz. Organisationsverordnungen und departementsinterne Zuständigkeiten sind entsprechend klar zu normieren.

Die laufende «kleine BGG-Revision» befasst sich zwar bloss punktuell mit dem bundesrätlichen Beschwerdeverfahren. Sie vereinfacht respektive optimiert und beschleunigt aber gewisse Beschwerdeverfahren nach Art. 72 ff. VwVG. So ermächtigt sie neu das instruierende Departement im bundesrätlichen Beschwerdeverfahren, über das Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige sowie auf querulatorische oder rechtsmissbräuchliche Beschwerden allein zu entscheiden, ebenso über die Abschreibung zufolge Gegenstands­losigkeit, Rückzugs oder Vergleichs (Art. 75 Abs. 4 E-VwVG). Zugleich sieht sie die Aufhebung von Art. 7 Abs. 2 GeoIG vor, womit auch Streitigkeiten über geografische Namen neu dem Regelinstanzenzug über das Bundesverwaltungsgericht folgen.