I. Einleitung

Das Jugendstrafprozessrecht unterscheidet sich in zahlreichen Aspekten vom Erwachsenenstrafprozessrecht, unter anderem durch die Ausrichtung auf Schutz und Erziehung,^[1] das Prinzip der Einheitlichkeit,^[2] das spezifische Opportunitätsprinzip^[3] sowie die Mitwirkungspflicht der gesetzlichen Vertretung.^[4] Ein weiterer zentraler Unterschied - der im Fokus dieser Abhandlung steht - ist der besondere Gerichtsstand im Jugendstrafverfahren.

Im Jugendstrafverfahren ist das Wohnortprinzip nach Art. 10 Abs. 1 JStPO^[5] für den Gerichtsstand massgebend. Demnach sind für die Strafverfolgung die Behörden des Ortes zuständig, an dem die oder der beschuldigte Jugendliche bei Eröffnung des Verfahrens den gewöhnlichen Aufenthalt (frz. «la résidence habituelle»; ita. «dimora abitualmente») hat. Dementsprechend erfolgt die Verfolgung von Verbrechen, Vergehen und Übertretungen am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts. Die einzige Ausnahme besteht für Delikte, auf die das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung gelangt.^[6] Deren Verfolgung fällt in die Zuständigkeit der Behörden des Ortes, an dem die Straftat verübt wurde.^[7]

Die Gerichtsstandsregelung gilt in dieser Form seit dem 1. Januar 2024. Durch das Inkrafttreten der teilrevidierten JStPO wurde die zuvor bestehende Gerichtsstandsbestimmung wesentlich angepasst: Übertretungen, auf die nicht das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung gelangt, werden - ebenso wie Verbrechen und Vergehen - nicht mehr am Tatort, sondern am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts verfolgt.^[8]

Die Ausweitung des Wohnortprinzips wirft eine Reihe komplexer Fragen für die Rechtsanwendung auf. Neben der Frage des Umgangs mit Fällen, die vom Ordnungsbussenverfahren in ein ordentliches Strafverfahren überführt werden,^[9] ist insbesondere unklar, wie zu verfahren ist, wenn ein Jugendlicher ausserhalb seines Wohnkantons gegen kantonales Übertretungsstrafrecht verstösst. Der Bundesgesetzgeber war sich bei der Revision von Art. 10 JStPO durchaus bewusst, dass die neue Regel zu potenziellen Strafbarkeitslücken führen könnte, er sah jedoch die Kantone in der Pflicht.^[10] Im Rahmen des vorliegenden Aufsatzes wird die Problematik beleuchtet und es werden mögliche Lösungsvorschläge aufgezeigt. Nachdem die Revision des Gerichtsstands kurz dargestellt wird (Rz. 5), wird die Strafverfolgungszuständigkeit für kantonale Übertretungen dargelegt und dabei aufgezeigt, in welchen Konstellationen sich aufgrund der geänderten Gerichtsstandsregelung eine Strafbarkeitslücke ergibt (Rz. 15 ff.) und dass sich diese de lege lata nicht überzeugend auflösen lässt (Rz. 32 ff.). De lege ferenda kann das Problem grundsätzlich nur über kantonales Recht gelöst werden (Rz. 44 ff.).

II. Revision des Gerichtsstands

1. Frühere Regelung

Gemäss Art. 10 Abs. 1 aJStPO^[11] war für die Strafverfolgung von Verbrechen und Vergehen die Behörde am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts des beschuldigten Jugendlichen zuständig. Die Regelung bezweckte, dass die im Jugendstrafrecht vorgesehenen erzieherischen und therapeutischen Massnahmen möglichst am Wohnort des Jugendlichen angeordnet und vollzogen werden sollten.^[12] Dies war Ausdruck der spezialpräventiven Zielsetzung des Jugendstrafrechts und unterstrich den täterbezogenen Ansatz.^[13] Am Wohnort lassen sich seine persönlichen Verhältnisse in der Regel am besten abklären, da sowohl der Jugendliche selbst als auch Personen aus seinem sozialen Umfeld leichter kontaktiert werden können.^[14] Zudem wird vermieden, dass der Jugendliche durch das Verfahren aus seiner vertrauten Umgebung herausgerissen wird.^[15]

Übertretungen wurden demgegenüber gemäss Art. 10 Abs. 3 aJStPO am Ort ihrer Begehung verfolgt. Ergaben sich jedoch Anhaltspunkte dafür, dass Schutzmassnahmen angeordnet oder geändert werden mussten, so war die Strafverfolgung der Behörde jenes Ortes zu übertragen, an dem die oder der Jugendliche den gewöhnlichen Aufenthalt hatte.^[16] Vorwiegend aus verfahrensökonomischen Überlegungen wurden Übertretungen somit - im Gegensatz zu Verbrechen und Vergehen - grundsätzlich am Tatort verfolgt.^[17] Die Begründung lautete, dass die Beweiserhebung am Tatort in der Regel am effizientesten erfolge. Da bei Bagatelldelikten üblicherweise keine Schutzmassnahmen erforderlich seien und somit auch keine eingehenden Abklärungen der persönlichen Verhältnisse des Jugendlichen notwendig würden, sei eine Verfolgung am Aufenthaltsort in diesen Fällen nicht gerechtfertigt.^[18]

2. Chronologie der Revision

In der Praxis stiess diese Regelung des Gerichtsstands schon seit Längerem auf Kritik.^[19] Ein Gerichtsstand am Aufenthaltsort für die Verfolgung von Übertretungen wurde als vorzugswürdig erachtet. Der Grund hierfür läge darin, dass die Behörde am Aufenthaltsort ein umfassenderes Bild der Gefährdungslage des Beschuldigten gewinnen könnte, sofern ihr auch Übertretungen, die an einem anderen Ort begangen worden seien, bekannt wären. Übertretungen, wie geringfügige Vermögensdelikte oder der Konsum von Betäubungsmitteln, könnten bei Jugendlichen als Indikatoren für eine potenzielle Gefährdung dienen.^[20] Ausserdem hat die Regelung - trotz einer Empfehlung der Schweizerischen Vereinigung für Jugendstrafrechtspflege (SVJ) dazu, in welchen Situationen eine Übertragung stattfinden solle - zu unterschiedlichen Abtretungspraktiken in den Kantonen geführt.^[21] Daher wurde im Rahmen der letzten Revision der StPO^[22] vorgeschlagen, die Regelung des Gerichtsstands in der JStPO anzupassen und die Ausnahme vom Wohnortprinzip für alle Übertretungen aufzuheben.^[23]

Die vorgeschlagene Änderung fand im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens bei den Kantonen Bern, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Freiburg, St. Gallen, Zürich sowie bei der SVJ und der Universität Genf breite Unterstützung. Allerdings vertraten die Kantone Bern, Basel-Landschaft, Solothurn sowie die SVJ die Auffassung, dass die Regelung nicht auf Übertretungen kantonaler Gesetzgebung und das Ordnungsbussenverfahren anwendbar sein sollte. In diesen Bereichen müsse die Behörde am Tatort die Zuständigkeit behalten.^[24]

Der Kanton Bern betonte, dass die Zuständigkeit für Übertretungen am Begehungsort auch unter der neuen Regelung weiterhin bestehen bleiben müsse. Dies betreffe insbesondere Verstösse gegen kantonale Strafvorschriften, die in der Praxis bislang nie von einem anderen Kanton übernommen wurden. Zu denken sei insbesondere an Verstösse gegen kantonale Strafvorschriften wie das Vermummungsverbot oder die Teilnahme an unbewilligten Demonstrationen, Nachtruhestörungen und ähnliche Tatbestände.^[25]

Auch der Kanton Basel-Landschaft wies darauf hin, dass die vorgeschlagene Regelung aus praktischer Sicht nicht für Übertretungen gegen kantonale Gesetzgebungen angewendet werden könne. Die Verfolgung und Beurteilung solcher Übertretungen können demnach nicht in die Zuständigkeit eines anderen Kantons fallen. Der Kanton Basel-Landschaft hielt es zudem für möglich, das Ordnungsbussenverfahren im Tatortkanton zu belassen. Ein Kantonswechsel erfolge jedoch, wenn ein ordentliches Verfahren eingeleitet werde. Daher wurde vorgeschlagen, dass die Strafverfolgung im Bereich der kantonalen Gesetzgebung und des Ordnungsbussenverfahrens in die Zuständigkeit der Behörde am Tatort falle.^[26]

Der Kanton Solothurn sah ebenfalls Schwierigkeiten bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Gesetzesänderung in Bezug auf kantonalrechtliche Übertretungen. Hier könne die Verfolgung und Beurteilung nicht in die Zuständigkeit eines anderen Kantons fallen. Die Regelung im Ordnungsbussenverfahren sei zudem kaum praktikabel. Folgerichtig müsse die Behörde am Tatort für beide Bereiche zuständig bleiben.^[27]

Schliesslich erkannte auch die SVJ das Problem der Umsetzung bei Übertretungen des kantonalen Strafrechts. Die Verfolgung und Beurteilung könne nicht zwingend in die Zuständigkeit eines anderen Kantons übergehen. Die vorgeschlagene Regelung im Ordnungsbussenverfahren wurde ebenfalls als unpraktikabel erachtet. Die SVJ empfahl daher, dass die Behörde am Tatort für die Strafverfolgung im Bereich der kantonalen Gesetzgebung und des Ordnungsbussenverfahrens zuständig sein müsse.^[28]

Aufgrund der Rückmeldungen im Vernehmlassungsverfahren wurde aus Praktikabilitätsgründen im Ordnungsbussenverfahren am Tatortprinzip festgehalten. Da das Ordnungsbussenverfahren mit der Bezahlung der Busse ohne weitere Registrierung der fehlbaren Person abgeschlossen würde, bestünde kein Anlass, in diesem Bereich von der Zuständigkeit der Tatortbehörde abzuweichen. Dementsprechend wurde folgender Vorbehalt für das Ordnungsbussenverfahren in Art. 10 Abs. 1 JStPO aufgenommen:^[29] «Für die Strafverfolgung im Bereich des Ordnungsbussenverfahrens ist die Behörde des Ortes zuständig, an dem die Straftat begangen worden ist.»

Zur Forderung einiger Vernehmlassungsteilnehmenden, das Wohnortprinzip bei kantonalen Übertretungen auszuschliessen, wurde in der Botschaft hervorgehoben, dass die StPO gemäss Art. 1 Abs. 1 bzw. die JStPO gemäss Art. 1 ausschliesslich für Straftaten nach Bundesrecht gelte. Den Kantonen stünde es jedoch frei, die Anwendung der StPO bzw. JStPO auch auf kantonale Delikte auszudehnen. In diesem Rahmen könnten sie in ihrer Gesetzgebung einen entsprechenden Vorbehalt verankern.^[30] Folgerichtig wurde auf einen entsprechenden Vorbehalt in der JStPO verzichtet.

III. Strafverfolgungszuständigkeit

Um darzulegen, inwiefern die Anpassung der JStPO zu einer potenziellen Strafbarkeitslücke im kantonalen Strafrecht geführt hat, ist zunächst aufzuzeigen, in welchen Bereichen den Kantonen Kompetenz für eigene Straftatbestände zukommt (Rz. 16), welche prozessualen Regeln auf die Verfolgung dieser Straftatbestände zur Anwendung gelangen (Rz. 17 ff.) und welche Probleme sich aus diesem Zusammenspiel für die Verfolgung der kantonalen Strafnormen ergeben (Rz. 20 ff.).

1. Kompetenz zum Erlass von kantonalen Strafvorschriften

Grundsätzlich ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet des materiellen und prozessualen Strafrechts Sache des Bundes.^[31] Die Kantone behalten allerdings die Kompetenz, Übertretungstatbestände zu erlassen, soweit der entsprechende Bereich nicht durch die Bundesgesetzgebung geregelt ist.^[32] Verschiedene Kantone haben von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und haben kantonale Übertretungstatbestände erlassen.^[33] Diese gelten auch für Jugendliche, sofern die Kantone dies vorsehen.^[34]

2. Kantonales Strafprozessrecht

a) Anwendung der JStPO auf kantonales Strafrecht

Gemäss Art. 1 JStPO regelt das Gesetz die Verfolgung und Beurteilung der Straftaten nach Bundesrecht, die von Jugendlichen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 JStG^[35] begangen wurden, sowie den Vollzug der gegen sie verhängten Sanktionen. Kantonale und kommunale Strafnormen, insbesondere Übertretungen des kantonalen und kommunalen Rechts, fallen somit grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der JStPO.^[36] Die Zuständigkeit für die Regelung der Verfahren zwecks Strafverfolgung von kantonalen und kommunalen Übertretungen liegt daher bei den Kantonen.^[37] Es steht den Kantonen allerdings frei, die Anwendung der JStPO auch auf kantonale Delikte auszudehnen. In diesem Rahmen können sie in ihrer Gesetzgebung einen entsprechenden Verweis verankern.^[38] In allen Kantonen bestehen entsprechende Regelungen, die auf die Verfahrensvorschriften der JStPO verweisen.^[39] Eine eigenständige Ausgestaltung spezifischer Verfahrensvorschriften wurde nirgends geschaffen, da dies kaum praktikabel erscheint.^[40]

b) Kantonales Ordnungsbussenverfahren

Etwas abweichend ist die Situation jedoch hinsichtlich des Ordnungsbussenverfahrens. So sehen die meisten Kantone ein kantonales Ordnungsbussenverfahren vor, welches festlegt, dass bestimmte Übertretungen des kantonalen Strafrechts per Ordnungsbusse erledigt werden können.^[41] Die jeweiligen Regeln unterscheiden sich sowohl hinsichtlich des Umfangs der per Ordnungsbusse zu erledigenden Übertretungen als auch hinsichtlich der allgemeinen Voraussetzungen des kantonalen Ordnungsbussenverfahrens wie insbesondere einer allfälligen Altersgrenze.^[42]

Die entsprechenden Regelungen können hier nicht im Einzelnen diskutiert werden. Entscheidend sind im vorliegenden Kontext vorwiegend zwei Punkte: Erstens der Umstand, dass kantonales Ordnungsbussenverfahren auf Übertretungen des kantonalen Strafrechts zur Anwendung kommen kann und dann zweitens die Ausnahmeregelung von Art. 10 Abs. 1 Satz 2 JStPO zu tragen kommen dürfte. So dürfte es kein unzulässiger Analogieschluss darstellen, wenn die Ausnahme vom Wohnortprinzip «im Bereich des Ordnungsbussenverfahrens» bei der Übernahme der JStPO auf das kantonale Strafrecht auch für das kantonale Ordnungsbussenverfahren gilt. Wie sogleich an konkreten Beispielen illustriert wird, führt dies jedoch keineswegs zu einer Minimierung der Problematik - ganz im Gegenteil.

3. Zuständigkeitslücke für die Verfolgung von kantonalen Übertretungen

Alle Kantone wenden demnach zur Verfolgung der kantonalen Übertretungsstrafvorschriften die Regeln der JStPO bzw. ergänzend diejenigen der StPO an.^[43] Ausserdem kommen je nach Übertretung und allgemeinen Voraussetzungen auch die Regeln des kantonalen Ordnungsbussenverfahrens zur Anwendung.

a) Ausschliesslich kantonale Strafverfolgungszuständigkeit

Im Jugendstrafverfahren liegt die Zuständigkeit für die Verfolgung und Beurteilung von Straftaten ausschliesslich bei den kantonalen Behörden, da es keine Bundeszuständigkeit gibt (Art. 2 JStPO). Die entsprechenden Regelungen in der StPO kommen im Jugendstrafverfahren nicht zur Anwendung,^[44] weshalb die Bundesstrafbehörden keine Jugendstrafverfahren führen dürfen.^[45]

Die kantonalen Behörden sind verantwortlich für die Strafverfolgung, namentlich die Polizei, die Untersuchungsbehörde und - falls vorgesehen - die Jugendstaatsanwaltschaft (Art. 6 Abs. 1 lit. a-c JStPO). Die Kantone bestimmen dabei die Struktur der Untersuchungsbehörde, wobei diese entweder durch Jugendrichterinnen und Jugendrichter oder durch Jugendanwältinnen und Jugendanwälte ausgeübt wird (Art. 6 Abs. 2 lit. a-b JStPO).^[46]

Im Jugendstrafverfahren sind gemäss Art. 6 JStPO - im Gegensatz zum Erwachsenenstrafverfahren - die Übertretungsstrafbehörden nicht als Strafverfolgungsbehörden vorgesehen. Entsprechend dem Grundsatz der Spezialisierung^[47] sind bei Übertretungen die spezialisierten Jugendstrafbehörden und nicht die allgemeinen Übertretungsstrafbehörden zuständig.^[48]

b) Besondere Übertretungszuständigkeit im Kanton Zürich

Im Kanton Zürich kann die Oberjugendanwaltschaft^[49] gemäss § 7 Abs. 2 JStV/ZH^[50] bestimmte Untersuchungen und Vollzugsgeschäfte aus dem ganzen Kantonsgebiet einer Jugendanwaltschaft zuteilen. Von dieser Befugnis wurde Gebrauch gemacht, indem die Übertretungsstrafverfahren mit beschuldigten Jugendlichen aus dem gesamten Kanton der Jugendanwaltschaft Winterthur, Abteilung Übertretungen, übertragen wurden.^[51] Ausserdem hat die Oberjugendanwaltschaft in Ausübung ihrer Befugnisse gemäss § 7 Abs. 1 lit. c JStV/ZH eine interne Weisung zum Umgang mit Übertretungen erlassen.

Die Abteilung Übertretungen der Jugendanwaltschaft Winterthur ist für die Bearbeitung aller von Jugendlichen im Alter von zehn bis achtzehn Jahren begangenen Übertretungen im Kanton Zürich verantwortlich, sofern diese nicht im Ordnungsbussenverfahren beurteilt werden. Innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs verhängt sie Verweise und Bussen, wobei die Verfahren in der Regel schriftlich durch Strafbefehle abgeschlossen werden.^[52] Einvernahmen finden nur in Ausnahmefällen statt. Sobald sich Hinweise auf die Notwendigkeit von Schutzmassnahmen ergeben, ist das Verfahren an die Behörde des gewöhnlichen Aufenthaltsortes des Jugendlichen zu übergeben.^[53] Die Abteilung Übertretungen hat stets zu prüfen, ob Anhaltspunkte in dieser Hinsicht vorliegen und ob daher eine Abtretung an die Jugendanwaltschaft am Aufenthaltsort des oder der Beschuldigten erforderlich ist. Eine Abtretung erfolgt insbesondere in folgenden Fällen: bei pendenten Verfahren bei der zuständigen Jugendanwaltschaft, bei Straftatbeständen wie sexueller Belästigung, Tätlichkeiten, Prostitution (vgl. Art. 17 PGVO/Stadt Zürich^[54]) oder Betäubungsmitteldelikten (ausgenommen Cannabiskonsum oder -besitz unter zehn Gramm) oder schliesslich, wenn der oder die Beschuldigte zum Tatzeitpunkt unter 15 Jahre alt war. Ebenso wird eine Abtretung vorgenommen, wenn der oder die Beschuldigte oder die gesetzliche Vertretung eine Einvernahme verlangen.

Die zentrale Motivation hinter der Zuweisung der Übertretungsstrafverfahren an eine spezialisierte Stelle für den gesamten Kanton liegt in der effizienten Nutzung der verfügbaren Ressourcen. Besonders im Bereich der SVG^[55] - Übertretungen, die einen signifikanten Anteil an den von Jugendlichen begangenen Delikten ausmachen, fördert die Spezialisierung eine optimierte Bearbeitung. § 7 Abs. 1 lit. a JStV/ZH bestimmt, dass die Oberjugendanwaltschaft über den Einsatz der finanziellen und personellen Mittel entscheidet. Zudem trägt diese Regelung dem Beschleunigungsgebot Rechnung, welches gerade bei Übertretungen zentral ist, da ihre Verfolgung nach Art. 36 Abs. 1 lit. c JStG binnen eines Jahres verjährt.^[56]

Obschon die Übertretungsstrafbehörden im Jugendstrafrecht nicht vorgesehen sind, besteht zumindest im Kanton Zürich^[57] eine besondere Übertretungsbehörde im Jugendstrafrecht. Dies steht zumindest in einem gewissen Widerspruch mit der Regelung der JStPO. Zwar ist die Behördenorganisation den Kantonen überlassen.^[58] Es steht ihnen insbesondere auch frei eine einzige Jugendstrafverfolgungsbehörde für den Kanton festzulegen - was insbesondere in kleinen Kantonen der Fall ist. Wenn aber verschiedene kantonale Behörden bestehen, so wäre es im Sinn der JStPO, die Zuständigkeit derjenigen Behörde zuzuweisen, die sich so nah als möglich am Wohnort des Jugendlichen befindet. Dies würde den Zielen entsprechen, die hinter dem Wohnortprinzip stehen.^[59] Die Abweichung dient immerhin anderer zentraler Anliegen des Jugendstrafprozessrechts wie insbesondere dem Beschleunigungsgebot.^[60] Insofern dürfte diese Abweichung von den mit dem Wohnortprinzip verfolgten Zielen vertretbar sein, wobei doch zu beachten ist, dass gerade im Rahmen der Revision des Gerichtsstands die Geltung des Wohnortprinzips auf Übertretungen ausgedehnt wurde.

c) Strafverfolgungslücke für ausserkantonale Übertretungen?

Die Neuregelung des Gerichtsstands führt für die Verfolgung von kantonalen Übertretungen zu Problemen; allerdings nur, wenn diese von ausserhalb des Kantons wohnhaften Jugendlichen begangen werden und die entsprechende Übertretung nicht im kantonalen Ordnungsbussenverfahren^[61] beurteilt wird. Die unterschiedliche Rechtslage soll anhand von Beispielen dargelegt werden:

Ein in der Stadt Zürich wohnhafter Jugendlicher, der in Aarau (AG) eine sexuelle Belästigung gemäss Art. 198 Abs. 1 StGB^[62] begeht, unterliegt der Verfolgung durch die Jugendanwaltschaft Zürich-Stadt. Dies ist insofern unproblematisch, da es sich um eine Straftat nach Bundesrecht handelt und die JStPO ausdrücklich die Zuständigkeit der Behörde am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts des Jugendlichen festlegt (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 JStPO). Diese Rechtslage ermöglicht es dem Kanton Zürich und verpflichtet ihn gleichermassen dazu, bundesrechtliche Übertretungen zu verfolgen, die ausserhalb seines Territoriums begangen wurden. Insofern lässt sich festhalten, dass die Festlegung der Verfolgungszuständigkeit von bundesrechtlichen Übertretungen^[63] nach der jüngsten Revision der JStPO keine rechtlichen oder praktischen Probleme aufwirft.^[64]

Bei der Verfolgung von Übertretungen nach ausserkantonalem Recht ergeben sich jedoch Herausforderungen. Begeht beispielsweise ein in der Stadt Zürich wohnhafter Jugendlicher in Basel (BS) eine Ruhestörung gemäss § 5 Abs. 1 lit. b ÜStG/BS, so ist die Situation - nicht zuletzt aufgrund des kantonalen Ordnungsbussenverfahrens - komplex. Auf diese Übertretung ist das kantonale Ordnungsbussenverfahren anwendbar.^[65] Allerdings nur, wenn der betreffende Jugendliche mindestens 15-jährig ist.^[66] Ist der Jugendliche unter 15 oder lehnt er die Ordnungsbusse ab oder bezahlt sie nicht, so ist die Sache im ordentlichen Verfahren zu erledigen.^[67] Dabei erklären sowohl der Kanton Zürich (§ 2 GOG/ZH) als auch der Kanton Basel-Stadt (§ 1 Abs. 2 EG JStPO/BS) die JStPO für die ordentliche Verfolgung und Beurteilung ihres jeweiligen kantonalen und kommunalen Strafrechts für anwendbar. Gemäss § 1 Abs. 2 EG JStPO/BS i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Satz 1 JStPO findet somit grundsätzlich das Wohnortprinzip Anwendung, da es sich um eine Übertretung des Basler Rechts handelt. Da der Jugendliche jedoch keinen Wohnsitz im Kanton Basel-Stadt hat, entfällt die Zuständigkeit der Basler Jugendstrafbehörden. Ebenso greift das Wohnortprinzip des Kantons Zürich nach § 2 GOG/ZH i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Satz 1 JStPO nicht, da keine Übertretung nach Zürcher Recht vorliegt. Eine Verfolgung im Kanton Zürich ist somit ausgeschlossen. Da weder in Basel-Stadt noch in Zürich eine Zuständigkeit gegeben ist, entsteht aufgrund der neuen Regelung des Gerichtsstands in der JStPO eine Strafbarkeitslücke. Damit kommt es gleichsam zu einer Schlechterstellung von Jugendlichen, die im Ordnungsbussenverfahren beurteilt werden und die Busse bezahlen. Durch die Bezahlung wird das Verfahren abgeschlossen; wird das Ordnungsbussenverfahren abgelehnt oder die Busse nicht bezahlt, so kann kein ordentliches Verfahren durchgeführt werden.

Wie bereits im Rahmen der Chronologie zur Revision ausgeführt, gingen gewisse Kantone davon aus, dass weiterhin eine Tatortzuständigkeit für kantonalrechtliche Übertretungen bestünde.^[68] Es ist daher anzunehmen, dass in der Praxis Versuche unternommen werden, diese Strafbarkeitslücke zu schliessen. Im Folgenden wird dargelegt, dass Lösungen de lege lata verschiedenen rechtsstaatlichen Problemen gegenüberstehen.

IV. Lösungsmöglichkeiten de lege lata

Es bestehen verschiedene denkbare Möglichkeiten, wie ausserkantonal wohnhafte Jugendliche weiterhin nach kantonalem Strafrecht bestraft werden könnten, ohne dass es einer Gesetzesanpassung bedürfte. Denkbar wäre etwa, das Tatortprinzip trotz fehlender ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage anzuwenden, etwa indem Art. 10 Abs. 2 lit. a JStPO analog angewendet würde. Es liesse sich sodann fragen, ob eine stellvertretende Strafverfolgung durch den Wohnsitzkanton möglich ist. Diese Möglichkeiten sollen nicht im Einzelnen detailliert dargestellt werden, weisen doch alle Möglichkeiten de lege lata verschiedene Probleme auf. So stehen entsprechende Ansätze in erheblichem Spannungsverhältnis zum Territorialitätsprinzip (Rz. 33 ff.) sowie dem Legalitätsprinzip (Rz. 37 ff.) und sind auch hinsichtlich der Rechtsgleichheit problematisch (Rz. 41 ff.).

1. Territorialitätsprinzip

In der Schweiz spielt der Föderalismus eine zentrale Rolle bei der Verteilung von Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen.^[69] Die Bundesverfassung bestimmt in Art. 3, dass die Kantone souverän sind, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Dies bedeutet, dass die Souveränität auf nationaler Ebene beschränkt werden kann, indem bestimmte Kompetenzen dem Bundesstaat übertragen werden.^[70] In diesem System ist die Hoheitsgewalt der Kantone auf ihr jeweiliges Territorium beschränkt, jedoch durch die bundesstaatlichen Vorgaben teilweise eingeschränkt. Im Bereich des Strafrechts besteht, wie zuvor ausgeführt, grundsätzlich eine Bundeskompetenz. Art. 335 StGB ermöglicht den Kantonen allerdings den Erlass eigener Strafvorschriften und des dazugehörigen Prozessrechts.^[71]

Das Territorialitätsprinzip umschreibt eine wesentliche räumliche Dimension der Staatsgewalt und Souveränität, indem es besagt, dass ein (Glied-)Staat auf seinem Hoheitsgebiet die alleinige Regelungsgewalt besitzt und daher Gesetze erlassen und durchsetzen kann.^[72] Dies umfasst die Festlegung der Rechte und Pflichten aller Personen, die sich in diesem Territorium aufhalten und dieser Jurisdiktion unterliegen.^[73] Prinzipiell verfügt jedes Gemeinwesen über seine eigene Rechtsordnung, die ausschliesslich für Sachverhalte gilt, die sich in dessen räumlichen Herrschaftsbereich ereignen.^[74] Daraus folgt, dass kantonalrechtliche Strafverfahren nur innerhalb der territorialen Grenzen eines Kantons stattfinden dürfen.

Das kantonale Übertretungsstrafrecht ist somit ein Regelungsbereich, der klarerweise durch das Territorialitätsprinzip beschränkt ist. Grundsätzlich können kantonale Strafvorschriften nur auf Geschehnisse innerhalb des Kantons angewendet werden und jeder Kanton darf nur sein eigenes Übertretungsstrafrecht anwenden, sofern nicht fremdes kantonales Recht übernommen und damit zum eigenen kantonalen Recht gemacht wurde.

Den eingangs beschriebenen Lösungsmöglichkeiten für die durch die JStPO in den Kantonen erwachsene Strafbarkeitslücke setzt das Territorialitätsprinzip damit klare Grenzen. Die Anwendung und Durchsetzung des kantonalen Rechts sind auf den geografischen Rahmen des jeweiligen Kantons beschränkt. Die Anwendung fremden kantonalen Rechts - etwa durch die Übernahme der Verfolgung eines Sachverhalts, der ausserhalb der eigenen kantonalen Grenzen liegt - führt zu einer Verletzung dieses Grundsatzes und beeinträchtigt die Eigenständigkeit der kantonalen Gesetzgebung und Rechtsprechung. Zudem fehlt einem Kanton die Strafhoheit in einem anderen Kanton. Dies führt dazu, dass ein Kanton kantonales Übertretungsstrafrecht grundsätzlich nicht über seine eigenen Grenzen hinaus anwenden kann.

2. Legalitätsprinzip

Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV^[75] ist das Recht Grundlage und Schranke staatlichen Handelns. Das Strafgesetzbuch konkretisiert den materiell-rechtlichen Grundsatz der Legalität in seinem ersten Artikel,^[76] indem es für Strafen die Verletzung eines Gesetzes verlangt (nulla poena sine lege).^[77] In formell-rechtlicher bzw. strafprozessualer Hinsicht meint das Legalitätsprinzip primär die Verpflichtung der Strafverfolgungsbehörden, im Rahmen ihrer Zuständigkeit - gleichsam in einem durch das Gesetz vorgegebenen Automatismus^[78] - ein Verfahren einzuleiten und durchzuführen, wenn ihnen Straftaten oder auf Straftaten hinweisende Verdachtsgründe bekannt werden (Art. 7 Abs. 1 StPO). Damit werden alle staatlichen Strafverfolgungsorgane an das Recht gebunden,^[79] die Gleichbehandlung aller Täter und Täterinnen gesichert sowie der Willkür der Strafverfolgung entgegengewirkt.^[80]

Mögliche Lösungen, um die Strafbarkeitslücke im kantonalen Übertretungsstrafrecht zu schliessen, müssen dem Legalitätsprinzip genügen. Dieses verlangt insbesondere, dass staatliches Handeln auf einer eindeutigen gesetzlichen Zuständigkeitsgrundlage beruht.

Die gesetzliche Lage in den Kantonen ist eindeutig: Sie wenden die JStPO und damit das Wohnortprinzip nach Art. 10 Abs. 1 JStPO auch auf das kantonale Übertretungsstrafrecht an. An diese Regel sind die Kantone gebunden. Dies führt dazu, dass ein Kanton gegenüber Jugendlichen, die in einem anderen Kanton wohnhaft sind, keine Zuständigkeit begründen kann und folglich kein Strafverfahren führen darf. Eine Umgehung dieser klaren Rechtslage steht unweigerlich in Widerspruch zum Legalitätsprinzip. Insofern kommt insbesondere eine analoge Anwendung von Art. 10 Abs. 2 lit. a JStPO nicht in Betracht, da dies eine unzulässige Analogie zuungunsten des Beschuldigten darstellen würde.^[81] Auch die Möglichkeiten der interkantonalen Rechtshilfe erscheinen nicht geeignet, da der betreffende Kanton mangels originärer Zuständigkeit weder ein Verfahren eröffnen noch Rechtshilfe beantragen kann.^[82] Alle diese Lösungsansätze bedürften - sofern sie überhaupt theoretisch denkbar wären - einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage.

Auch Empfehlungen, beispielsweise durch die SVJ, erscheinen nicht als sinnvolles Lösungsmittel für die vorliegende Problematik.^[83] Solche Empfehlungen sind nicht gesetzlich bindend und erfüllen daher nicht die Anforderungen des Legalitätsprinzips, welches staatliches Handeln auf eine klare gesetzliche Grundlage stellt. Entsprechende Empfehlungen können sinnvolle Hilfestellungen für die Auslegung unklarer Rechtsbegriffe sein;^[84] würden sie allerdings als faktische Grundlage für im Gesetz nicht vorgesehene Zuständigkeitsentscheide herangezogen, widerspräche dies dem Legalitätsprinzip, indem private Vereinigungen durch ihre Empfehlungen nicht bloss Hilfestellungen für die Gesetzesauslegung bieten, sondern faktisch eine Art Rechtsfortbildung betreiben würden.

3. Rechtsgleichheit

Eine Lösung, in der die Strafverfolgung ausserhalb des Kantons, dem die Strafhoheit zukommt, im Wohnsitzkanton durchgeführt wird, führt schliesslich zu Problemen hinsichtlich der Rechtsgleichheit.

Gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich und können erwarten, dass der Staat sowie die staatlichen Behörden sie in vergleichbaren Situationen gleichbehandeln.^[85] Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung umfasst zwei wesentliche Dimensionen und wird verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich (Gleichheitsgebot) oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (Differenzierungsgebot). Ein Verstoss liegt insbesondere dann vor, wenn rechtliche Unterscheidungen in Bezug auf eine wesentliche Tatsache getroffen werden, ohne dass ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen erkennbar ist, oder wenn notwendige Differenzierungen unterlassen werden, die aufgrund der Umstände geboten wären.^[86] Die Rechtsgleichheit besteht insbesondere innerhalb des Zuständigkeitsbereichs derselben Behörde oder Gebietskörperschaft.^[87]

Die Anwendung der Übertretungsnormen eines anderen Kantons erscheint im Lichte der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung problematisch. Da die Strafverfolgungsbehörden mit ihrem eigenen kantonalen Recht und dessen Auslegung vertraut sind, fehlt ihnen oft die Detailkenntnis über ausserkantonales Recht sowie die Erfahrung mit dessen Anwendung. Dies kann dazu führen, dass die Höhe der Bussen je nach Kanton abweicht, da ausserkantonale Behörden die üblichen Tarife und Weisungen für bestimmte Übertretungen in einem anderen Kanton nicht immer genau kennen.^[88] Zwar liessen sich erhebliche Abweichungen meist durch Nachfragen und die Orientierung an ähnlichen eigenen Straftatbeständen vermeiden, allerdings bleibt ein Risiko für Inkonsistenzen bestehen. Diese können die Gleichbehandlung untergraben, da damit das kantonale Übertretungsstrafrecht eines Kantons unterschiedlich angewendet würde.

V. Lösungsmöglichkeiten de lege ferenda

Wenn, wie gezeigt, Lösungsmöglichkeiten in der Praxis kaum überzeugen können, so bleibt die Gesetzgebung als einzige taugliche Möglichkeit.

1. Pragmatischer Lösungsansatz in der JStPO

Eine naheliegende Lösung - die mehrere Kantone in der Vernehmlassung forderten^[89] - bestünde darin, das Problem auf der Ebene der JStPO anzugehen. Dies könnte durch eine Änderung von Art. 10 Abs. 1 Satz 2 JStPO geschehen. Der Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 JStPO könnte wie folgt ergänzt werden (Ergänzungen kursiv): «Für die Strafverfolgung ist die Behörde des Ortes zuständig, an dem die oder der beschuldigte Jugendliche bei Eröffnung des Verfahrens den gewöhnlichen Aufenthalt hat. Für die Strafverfolgung im Bereich des Ordnungsbussenverfahrens und bei Widerhandlungen gegen kantonales und kommunales Recht ist die Behörde des Ortes zuständig, an dem die Straftat begangen worden ist.»

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein solcher Revisionsprozess erfahrungsgemäss lange dauern dürfte. Zudem wäre es problematisch, wenn der Gesetzgeber hierbei die kantonale Autonomie beschneiden und stattdessen kantonales Recht durch Bundesrecht ersetzen würde. Ein solcher Eingriff in die kantonale Regelungsautonomie stünde im Widerspruch zur Normenhierarchie, die den Kantonen im föderalen System der Schweiz eine eigene Rechtssetzungsbefugnis zugesteht. Die Kompensation eines kantonalrechtlich bedingten Regelungsdefizits durch Rückgriff auf das Bundesrecht überzeugt daher nicht und wurde insofern im Rahmen der letzten Revision vom Bundesgesetzgeber zu Recht abgelehnt.^[90]

2. Lösungsansatz über die kantonale Gesetzgebung

Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass jeder Kanton eigenständig in seinem Einführungsgesetz zur JStPO bzw. im kantonalen Gerichts- und Organisationsgesetz das Tatortprinzip für kantonale Übertretungen verankert. Dies würde bedeuten, dass die Kantone autonom entscheiden, ob kantonalrechtliche Übertretungen nach dem Tatortprinzip verfolgt werden.

Dazu sind die Kantone legitimiert, da auf kantonales Übertretungsstrafrecht kantonales Prozessrecht anzuwenden ist. Das Bundesprozessrecht wird durch die pauschale Übernahme zu kantonalem Recht und kann insofern unter Wahrung der zwingenden höherrangigen Garantien von den Kantonen auch modifiziert werden. Diese Lösung wahrt die kantonale Autonomie, da jeder Kanton die Möglichkeit hat, das Tatortprinzip in seine Rechtsordnung so zu integrieren, wie es seinen spezifischen Anforderungen und Gegebenheiten entspricht. Entsprechende Anpassungen des kantonalen Rechts dürften in der Regel auch einfacher und schneller umsetzbar sein als eine Änderung des Bundesrechts. Insofern ist dieser Ansatz, bei dem jeder Kanton in eigener Verantwortung das Tatortprinzip in seine Gesetzgebung aufnimmt, theoretisch umsetzbar und respektiert die kantonale Autonomie.

Als illustratives Beispiel soll hier der Kanton Zürich dienen. § 2 GOG/ZH («Die ZPO^[91], die StPO, die JStPO und dieses Gesetz finden unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen auch auf das Zivil- und Strafrecht des Kantons sowie auf das Übertretungsstrafrecht der Gemeinden Anwendung.») könnte etwa mit einem folgendermassen lautenden zweiten Absatz ergänzt werden: «Für die Strafverfolgung im Bereich von Widerhandlungen gegen kantonales und kommunales Recht ist jedoch die Behörde des Ortes zuständig, an dem die Straftat begangen worden ist. Das Wohnortprinzip gemäss Art. 10 Abs. 1 JStPO findet dabei keine Anwendung.»

Zum Zeitpunkt des Verfassens dieses Artikels hat noch kein Kanton eine entsprechende Gesetzesanpassung vorgenommen.

Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass es auch keine überzeugende Lösung darstellt, wenn ein Kanton die Strafbarkeitslücke durch eine Ausdehnung des kantonalen Ordnungsbussenverfahrens zu schliessen versucht. Im Gegenteil: Dies hätte die absurde Konsequenz, dass jene Jugendliche, die sich aktiv gegen das Ordnungsbussenverfahren entscheiden bzw. die Ordnungsbusse nicht bezahlen, von Straffreiheit profitieren würden, während die sofort kooperierenden Jugendlichen die Busse zu tragen hätten.

VI. Fazit

Die Anpassung von Art. 10 Abs. 1 JStPO hat verschiedene Bedenken der früheren Praxis aufgenommen. Im Einklang mit der täterorientierten Ausrichtung des Jugendstrafrechts erscheint es folgerichtig, dass auch Übertretungen grundsätzlich durch die Behörde am Wohnsitz des Jugendlichen verfolgt werden.

Die Anpassung der JStPO stellt jedoch die Kantone - die allesamt von der Anwendbarkeit der JStPO auch auf das kantonale Übertretungsstrafrecht ausgehen - vor Herausforderungen. Die neuen Verfahrensregeln führen dazu, dass kantonale Übertretungsnormen gegenüber Jugendlichen, die in einem anderen Kanton wohnhaft sind, nicht anwendbar sind.

Die Anwendbarkeit des kantonalen Ordnungsbussenverfahrens führt zur weiteren Verkomplizierung und dazu, dass ausserkantonal wohnhafte Jugendliche der Bestrafung entgehen können, wenn sie das Ordnungsbussenverfahren ablehnen bzw. die Ordnungsbusse nicht bezahlen.

Allfällige Auflösungsversuche in der Praxis erscheinen in klarem Widerspruch zu verfassungs- und strafrechtlichen Prinzipien und sind folglich abzulehnen. Entsprechende Verurteilungen wären klarerweise rechtswidrig.

Die einzig überzeugende prozessrechtliche Lösung besteht in einer Anpassung des kantonalen Rechts, indem für Jugendliche das Tatortprinzip auf kantonale Übertretungsnormen angewendet wird. Auf mögliche Anpassungen im materiellen Recht - etwa den Verzicht auf entsprechende kantonale Strafnormen - wird an dieser Stelle nicht eingegangen.^[92]

Gerade in einem so einschneidenden Bereich wie dem Strafrecht ist der kantonale Gesetzgeber zu sorgfältiger Gesetzgebung verpflichtet. Insofern ist es zuweilen nicht mit einem blossen Globalverweis getan. Zwar kann eine solche Verweisung die Regelung vereinfachen, sie kann jedoch - wie die vorliegende Konstellation verdeutlicht - zu Regelungslücken führen. Der kantonale Gesetzgeber hat deshalb bei der Schaffung von Verweisnormen auch die Entwicklung des Bundesrechts im Auge zu behalten und gegebenenfalls mit Anpassungen des kantonalen Rechts zu reagieren. Anders als die Strafbarkeit Jugendlicher nach kantonalem Übertretungsstrafrecht endet die Verpflichtung zu sorgfältiger Gesetzgebung nicht an der Kantonsgrenze.