I. Einleitung

Der professionelle Fussballsport bricht Rekord um Rekord: Die Frauenfussball-Europameisterschaft 2025 in der Schweiz sorgte für die mit Abstand höchste Zahl an Zuschauenden in den Stadien im Vergleich zu den bisherigen Turnieren^[1], die oberste Männerspielklasse des Schweizerischen Clubfussball übertrifft jede Saison die Bestmarke aus dem Vorjahr.^[2] Zweitere sorgt neben emotional geführten Partien und wunderschönen Treffern aber immer wieder mit gewalttätigen Zusammenstössen rund um die Spieltage für Aufsehen. Die Bekämpfung der Fangewalt ist bereits seit Jahrzehnten auf dem gesellschaftlichen, polizeilichen und politischen Radar. Mit verschiedenen Mitteln und Massnahmen wird eine Eindämmung der Gewalt vorangetrieben. Die in England bereits seit den 1980er-Jahren angewendete Fernhaltung von gewaltbereiten Personen ist mittlerweile auch hierzulande als Schwerpunkt auszumachen.^[3] Seit Frühling 2023 werden aber auch vermehrt Massnahmen angewendet, die nicht nur einzelne Personen, sondern eine grössere Gruppe von Fans betreffen. Als Reaktion auf gewalttätige Vorkommnisse wird behördlich die Schliessung eines Stadionsektors angeordnet, wobei sich diese Auflage jeweils auf Art. 3a HooK^[4] stützt.^[5] Dieses behördliche Vorgehen sorgte hinsichtlich der Rechtmässigkeit für Diskussionen, u.a. weil die Auflagen teilweise als «Sanktion^[6]» bzw. «Kollektivstrafen^[7]» kommuniziert wurden. Der vorliegende Aufsatz widmet sich deshalb dem Rechtsgehalt des Artikels und soll die Frage beantworten, wie eine rechtskonforme Anwendung von Art. 3a HooK aussieht bzw. aussehen müsste.

II. Problemstellung

1. Gewalt rund um Fussballspiele

Gewalttätige Vorkommnisse und Ausschreitungen rund um Fussballspiele sind zwar kein neues Phänomen^[8], sie bewegen Gesellschaft und Politik aber nach wie vor. Um die Entwicklung besser einordnen zu können, wird seit der Saison 2017/18 das Gesamtschweizerische Lagebild Sport (GSLS-Reporting) erstellt, das Ereignisse vor, während und nach Fussballveranstaltungen faktenbasiert aufzeigen und kategorisieren soll.^[9] Die für die Bewertung zugrundeliegenden Daten werden von den involvierten Polizeikorps, den Fussballclubs sowie den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) geliefert. Jedes einzelne Spiel wird basierend auf den verzeichneten Vorkommnissen in Spiele ohne nennenswerte gewalttätige Ereignisse (hellgrau), Spiele mit gewalttätigen Ereignissen (grau) und Spiele mit gewalttätigen Ereignissen mit besonderer Schwere (dunkelgrau) eingeteilt.

Je nach Stakeholder werden die Zahlen sehr unterschiedlich interpretiert: Die Swiss Football League (SFL), welche für die Ausrichtung der Profiligen des Männerfussballs zuständig ist, betont den starken Rückgang an roten Spielen in den beiden höchsten Spielklassen und bringt diesen mit den zahlreichen Präventivmassnahmen der Clubs und Partnerorganisationen in Verbindung.^[10] Die Arbeitsgruppe Bewilligungsbehörden der Konferenz der kantonalen Polizeidirektor*innen (KKJPD) sieht trotz vielen gewalttätigen Zwischenfällen zumindest eine Entspannung, führt diese aber unter anderem auf die konsequente Haltung der Behörden im Umgang mit Ausschreitungen zurück.^[11] Die Standpunkte hinsichtlich eines zielführenden Umgangs mit gewalttätigen Auseinandersetzungen scheinen bei Behörden und Fussballclubs aktuell nicht sehr nah beieinander zu liegen.^[12] Weitgehende Einigkeit besteht immerhin darin, dass es grundsätzlich Massnahmen zur Eindämmung von Fangewalt braucht. So war es im Vorfeld der Europameisterschaft 2008 auch möglich, innert kurzer Zeit spezifische polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu ergreifen, die mittlerweile in einem Konkordat geregelt sind und bis anhin einmal revidiert wurden.

2. Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen

Das Hooligan-Konkordat folgte auf eine Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS^[13]), mit der verschiedene polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung von Fangewalt mit einer Befristung in das Gesetz aufgenommen wurden. Nach Ablauf dieser Befristung Ende 2009 folgte eine Überführung der Normen in ein Konkordat, das 2010 in Kraft trat und bereits im Jahre 2012 revidiert und verschärft wurde. In dieser revidierten Fassung ist es aktuell in allen Kantonen - mit Ausnahme der Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt, in denen nur die ursprüngliche Variante des Konkordats angenommen wurde - in Kraft.^[14]

Das revidierte Hooligan-Konkordat beinhaltet mehrere Massnahmen, um bereits gewalttätig in Erscheinung getretene Personen von Sportveranstaltungen fernzuhalten (nachfolgend «Fernhaltemassnahmen»). Mithilfe eines Rayonverbots kann einer Person der Aufenthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten werden (Art. 4 Abs. 1 HooK). Eine höhere Eingriffsintensität liegt bei einer Meldeauflage vor, mit der die betroffene Person zu bestimmten Zeiten zur Meldung bei einer Amtsstelle verpflichtet wird (Art. 6 Abs. 1 HooK). Als dritte Fernhaltemassnahme steht die Anordnung von Polizeigewahrsam zur Verfügung, bei dem sich der Fan bei einer Amtsstelle melden und dort für eine bestimmte Dauer verbleiben muss (Art. 8 Abs. 3 HooK). Die Verfügung von Fernhaltemassnahmen knüpft an bereits verübte Gewaltdelikte an, wobei die Gewaltdefinition sehr breit gefasst ist: Gemäss Art. 2 HooK wird selbst die Hinderung einer Amtshandlung (Art. 286 StGB^[15]) oder das Mitführen und/oder Verwenden von Pyrotechnik als Gewaltdelikt registriert. Im Juni 2025 waren gesamtschweizerisch insgesamt 488 Personen mit einer aktiven Fernhaltemassnahme belegt.^[16]

3. Artikel 3a HooK im Besonderen

Mit Art. 3a HooK beinhaltet das Hooligan-Konkordat seit der Revision neben den Fernhaltemassnahmen auch eine Norm zur Bewilligungspflicht. Darin werden Fussballspiele mit Beteiligung der Clubs der obersten Spielklasse der Männer als bewilligungspflichtig erklärt (Abs. 1). Zur Verhinderung von Gewalt dürfen Bewilligungen mit Auflagen verbunden werden, wobei das Konkordat eine Vielzahl an möglichen Auflagen enthält (Abs. 2 und Abs. 3). So lässt sich u.a. eine Einschränkung des Verkaufs von alkoholischen Getränken oder eine Vorgabe zur An- und Abreise von Gastfans verfügen. Die Aufzählung von Auflagen in Art. 3a Abs. 2 HooK ist beispielhaft, aber nicht abschliessend.^[17] So können Bewilligungen auch an Auflagen geknüpft werden, die in der Norm nicht explizit erwähnt sind.

Wird ein Spiel von den Behörden als gewaltfrei eingestuft, genügt unter Umständen eine Rahmenbewilligung, die für eine gesamte Saison gilt. Für Risikospiele behält es sich die Polizei vor, den Fussballclubs striktere Auflagen zu erteilen.^[18] Nach einer (zu Beginn erfolglosen) Empfehlung der KKJPD im Jahr 2016, nach schwerwiegenden Ereignissen vermehrt Auflagen zu verfügen^[19], änderte sich die Praxis der Bewilligungsbehörden im Frühjahr 2023. Als Reaktion auf Ausschreitungen wurden fortan Fansektorschliessungen als Auflagen ausgesprochen, mit welchen die fehlbaren Fangruppierungen vom Besuch eines kommenden Spiels ausgeschlossen werden sollten. Seit der Saison 2024/25 kommt neu ein Kaskadenmodell zur Anwendung, in dem Auslöser und Konsequenzen genau definiert sind: Gemäss Modell führt beispielsweise Gewalt gegen Personen mit Verletzungsfolge oder der Einsatz von Waffen, Pyrotechnik oder Gegenständen gegen Personen zu einer zeitnahen Schliessung der Fankurve für mindestens ein Heimspiel, sofern die Ausschreitungen im Rahmen von Gruppenhandlungen erfolgten.^[20] Die Massnahmen des Kaskadenmodells stützen sich jeweils auf Art. 3a HooK, wobei die Kantone rechtlich aber nicht zur Anwendung der Massnahmen verpflichtet sind.^[21] So ist grundsätzlich auch eine vom Modell abweichende Verfügung von Auflagen möglich, beispielsweise die Auferlegung einer Sektorsperre bei einem Auswärts- anstelle einem Heimspiel.^[22] Obwohl es bei vergangenen Schliessungen von Stadionsektoren in aller Regel zu Umgehungs- und Protestverhalten der Fans gekommen ist^[23], halten die Bewilligungsbehörden am aktuellen Vorgehen fest.^[24] Sowohl der FC Zürich^[25] als auch der FC Basel^[26] wehren sich auf juristischem Weg gegen verfügte Sektorsperren, wobei noch kein rechtskräftiges Urteil vorliegt.^[27] Sowohl in den Beschwerden als auch in der gesellschaftlichen bzw. politischen Diskussion wird u.a. die Vermischung von Prävention und Bestrafung kritisch betrachtet.^[28] Aufgrund der expliziten Verknüpfung von verfügten Auflagen mit vergangenen Ereignissen stellt sich zunächst die Frage, wie sich präventive polizeirechtliche Massnahmen von strafrechtlichen Sanktionen abgrenzen lassen.

III. Abgrenzung zwischen Strafrecht und Polizeirecht

Staatliche Eingriffe im Zusammenhang mit delinquentem Verhalten können sehr unterschiedlich aussehen und verschiedenen Zwecken dienen. Eine mögliche Unterscheidung besteht in einer Qualifikation von polizeilichem Handeln als strafrechtlich einerseits oder als verwaltungs- bzw. polizeirechtlich andererseits. Diese Unterscheidung lässt sich mittels verschiedener Kriterien vornehmen, die nachfolgend in den Grundzügen dargestellt werden.^[29]

1. Zeitliche Orientierungsperspektive

Eine Möglichkeit zur Einteilung bietet die Zielrichtung einer Handlung. Eine retrospektive Massnahme blickt in die Vergangenheit, indem sie auf eine Regelverletzung reagiert, die Reaktion aber nicht präventiv ist und die Störung auch nicht beseitigt wird.^[30] So ist beispielsweise eine ausgesprochene Geldstrafe aufgrund einer Verletzung des Bundesgesetzes über Sprengstoffe (SprstG^[31]) durch den Missbrauch von Pyrotechnik als retrospektive Massnahme dem Strafrecht zuzuordnen. Auf der anderen Seite gelten Massnahmen als verwaltungs- bzw. polizeirechtlich, die prospektiv ausgerichtet sind.^[32] Eine Durchgangsbeschränkung für Personen auf dem Weg zum Stadion zum Zwecke einer Fantrennung wäre folglich eine prospektive Massnahme und demnach als Polizeirecht zu qualifizieren.

Die unterschiedliche Blickrichtung der strafrechtlichen und polizeirechtlichen Eingriffe suggeriert jedoch die Möglichkeit einer klaren Abgrenzung, die in der Realität nicht vorhanden ist. Dem wäre nämlich nur so, wenn eine strafrechtliche Sanktion ein begangenes Delikt einzig im Sinne einer Vergeltung bestrafen würde, eine polizeirechtliche Massnahme hingegen ausschliesslich in die Zukunft gerichtet ist und zukünftige Delikte im Sinne einer Prävention verhindert. In der Rechtsanwendung können die indizierten Wirkungsweisen in aller Regel aber nicht starr auseinandergehalten werden: Gemäss der Strafrechtslehre enthält jede strafrechtliche Sanktion neben dem absoluten Strafzweck (Vergeltung) auch einen relativen Strafzweck (Prävention).^[33] So soll mit einer angedrohten bzw. ausgesprochenen Strafe nicht nur begangenes Unrecht ausgeglichen, sondern auch zukünftigen Straftaten vorgebeugt werden. Umgekehrt stützt sich eine polizeirechtliche Massnahme auf eine Prognose, die sowohl auf zukunftsgerichteten Kriterien wie Ankündigungen oder Aufrufe einer Fanszene als auch auf vergangenen Ereignissen und Fakten beruhen kann.^[34] Eine prospektiv ausgerichtete polizeiliche Massnahme kann demnach aufgrund von Ereignissen in der Vergangenheit als angebracht erscheinen. Als Beispiel sind Kontrollen und Wegweisungen von Personen im Vorfeld eines Fussballderbys zu nennen, wenn diese an einer neuralgischen Örtlichkeit erfolgen, welche in der Vergangenheit bereits vermehrt von gewaltbereiten Fans aufgesucht wurde.

2. Funktion

Eine Abgrenzung auf funktionaler Ebene erfolgt durch die Kategorisierung von polizeilichen Handlungen in sicherheitspolizeiliche Aufgaben einerseits und gerichtspolizeiliche Aufgaben andererseits.^[35] Erstere befinden sich im Anwendungsbereich der kantonalen Polizeigesetze und stellen folglich Verwaltungsrecht dar. Gerichtspolizeiliche Handlungen dienen hingegen der Strafverfolgung und stützen sich dafür auf Bundesrecht.^[36] Überschneidungen von Zwangsmassnahmen der Strafprozessordnung und der kantonalen Polizeigesetzen sind jedoch keine Seltenheit.^[37] So finden sich beispielsweise Normen zur Durchsuchung von Personen sowohl in der StPO^[38] (zur Aufklärung von begangenen Straftaten) als auch in kantonalen Polizeigesetzen (zur Verhinderung von zukünftigen Straftaten).^[39]

3. Natur der Norm

Als drittes mögliches Abgrenzungskriterium kann die Natur der Norm untersucht werden. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) stellte in einem Leitentscheid drei Kriterien auf, die für die Abgrenzung eines verwaltungsrechtlichen Verfahrens von einer strafrechtlichen Anklage und damit einer Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK^[40] beigezogen werden können (sog. Engel-Kriterien).^[41] Dafür werden die innerstaatliche Qualifikation des Verfahrens als Strafrecht, die «wahre Natur» der Bestimmung sowie die Art und Schwere der angedrohten Sanktion betrachtet. Wird eine Regelung gemäss dem entsprechenden Landesrecht als Strafrecht gewertet, so ist Art. 6 EMRK ohne weiteres anwendbar.^[42] Der zweite Schritt, die Prüfung der «wahren Natur» der Norm, erfolgt insbesondere durch eine Analyse des Sinns und Zwecks der Regelung. Im letzten Prüfungsschritt wird schlussendlich die Art und Schwere der abstrakt angedrohten Sanktion betrachtet.^[43] Das Bundesgericht hat sich dieser Rechtsprechung des EGMR angeschlossen.^[44]

IV. Rechtsgehalt von Art. 3a HooK

Um die Frage der rechtskonformen Anwendung von Art. 3a HooK zu beantworten, bedarf es einer Analyse hinsichtlich des Rechtsgehalts der Bestimmung. Dafür soll zunächst der aktuelle Wissensstand in Lehre und Rechtsprechung dargelegt werden, um anschliessend eine Auslegung des Artikels vorzunehmen.

1. Lehre und Rechtsprechung

Sowohl bei der Einführung des Konkordats als auch bei der Revision im Jahr 2012 setzte sich Lehre und Rechtsprechung mit dem Rechtsgehalt des Konkordats auseinander. Das Bundesgericht beurteilte in zwei abstrakten Normenkontrollen (BGE 137 I 31 für die erste Fassung des Konkordats, BGE 140 I 2 für die revidierte Fassung) die verschiedenen Massnahmen des Konkordats und kam zum Schluss, dass diese grundsätzlich keinen pönalen Charakter aufweisen, nicht als Bestrafung wegen der Erfüllung von Straftatbeständen ausgesprochen werden und nicht die Besserung der betroffenen Person bezwecken sollen.^[45] Das Konkordat sei als spezifisches Polizeirecht konzipiert und einzig auf die Vorbeugung von Gewalt ausgerichtet.^[46] Die vorgesehenen konkreten Massnahmen erscheinen nach Art und Schwere nicht als Bestrafung für erfolgtes gewalttätiges Verhalten, sondern als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger Gewalttaten.^[47] Dementsprechend wurden die Massnahmen des Konkordats als Verwaltungsrecht qualifiziert. Diese Rechtsprechung des Bundesgerichts wurde vom überwiegenden Teil der Lehre kritisiert.^[48] Zumindest bei einzelnen Massnahmen des Konkordats werden verschiedentlich pönale Elemente nachgesagt.^[49] Insbesondere das Ausbleiben einer vertieften Prüfung der einzelnen Massnahmen hinsichtlich der Engel-Kriterien stiess in der Lehre auf Unverständnis.^[50]

Sowohl der Entscheid des Bundesgerichts als auch die Lehrmeinungen fokussierten sich grossmehrheitlich auf die Fernhaltemassnahmen des Konkordats. Art. 3a HooK wurde hingegen nur nebensächlich behandelt. So stellte das Bundesgericht im erwähnten Leitentscheid zwar fest, dass es sich auch bei der Norm zur Bewilligungspflicht um eine verwaltungsrechtliche Norm handelt,^[51] eine vertiefte Prüfung der einzelnen Auflagen blieb jedoch weitgehend aus. Neben diversen Aufsätzen zur rechtlichen Qualifikation im Zusammenhang mit den Fernhaltemassnahmen setzten sich auch nur wenige Publikationen mit der Bewilligungspflicht gem. Art. 3a HooK auseinander.^[52] Da Rayonverbote und Meldeauflagen an die Erfüllung von Straftatbeständen des StGB anknüpfen und hinsichtlich der Abgrenzung von Verwaltungsrecht und Strafrecht für grössere Diskussionen sorgen, ist diese Schwerpunktsetzung auch nachvollziehbar. Spätestens durch die Verknüpfung von ausgesprochenen Auflagen mit vergangenen Ereignissen, wie dies durch das Kaskadenmodell erfolgt, bedarf es jedoch einer vertiefteren Auslegung von Art. 3a HooK. Nachfolgend soll deshalb erörtert werden, wie die Norm verstanden und angewendet werden muss, um dem Rechtsgehalt genügend Rechnung zu tragen.

2. Auslegung der Norm

Bei der Auslegung einer Bestimmung wird deren normativer Gehalt ermittelt. Dafür wird die zu untersuchende Norm im Sinne einer grammatikalischen, systematischen, historischen sowie teleologischen Interpretation analysiert, wobei im Sinne eines pragmatischen Methodenpluralismus unter den einzelnen Auslegungselemente keine hierarchische Prioritätsordnung herrscht.^[53] Die Auslegung beschränkt sich auf Art. 3a Abs. 1 bis Abs. 3 HooK, da Abs. 4 nur bei einer Verletzung von Auflagen durch den bewilligungsnehmenden Fussballclub anwendbar ist und diese Regelung, zumindest soweit ersichtlich, noch nie angewendet wurde.^[54]

a) Grammatikalisch

Wie bereits ausgeführt, unterstellt Art. 3a Abs. 1 HooK Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Clubs der jeweils obersten Männerspielklasse einer Bewilligungspflicht. Gemäss Art. 3a Abs. 2 Satz 1 HooK kann eine Bewilligung mit Auflagen verbunden werden, wobei der Begriff der «Auflage» nicht näher definiert ist. Weder in den übrigen Konkordatsbestimmungen noch in übergeordneten Rechtsgrundlagen findet sich eine entsprechende Legaldefinition. Indem das Bewilligungserfordernis und die damit verbundenen Auflagen jedoch den veranstaltenden Fussballclub treffen bzw. die Bewilligung gegenüber dem Club verfügt werden, müssen Auflagen auch in dessen Wirkungsbereich liegen. In diesem Zusammenhang bemerkenswert ist dabei die explizite Normierung von Auflagen, die sich sowohl zeitlich als auch örtlich nicht im unmittelbaren Umfeld des Stadions auswirken. So kann eine Behörde gestützt auf Art. 3a Abs. 3 HooK beispielsweise eine Identitätskontrolle beim Betreten von Fantransporten anordnen. Die Umsetzung der Auflage erfolgt dabei am Abfahrtsort der Gästefans, der zuweilen hunderte von Kilometern vom Stadion entfernt liegt. Obwohl Wirkung dieser Auflage und unmittelbares Stadionumfeld deutlich auseinanderliegen, wurde diese Massnahme in den Katalog von möglichen Auflagen explizit aufgenommen. Im Sinne der fehlenden Legaldefinition, der inhaltlichen Breite der festgeschriebenen Massnahmen in Art. 3a Abs. 2 und Abs. 3 HooK sowie der nicht abschliessenden Aufzählung ist in einem grammatikalischen Sinne auf eine breite Auslegung des Auflagenbegriffs abzustellen.

Die Auflagen, die mit einer Bewilligung verknüpft werden, müssen gemäss Art. 3a Abs. 2 Satz 1 HooK die Verhinderung gewalttätigen Verhaltens i.S.v. Art. 2 HooK und damit zusammenhängend die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung anstreben.^[55] Durch den Verweis auf Art. 2 HooK ist die Definition von Gewalt entsprechend breit gefasst, sodass Auflagen auch den aufgestellten Zielvorgaben entsprechen, wenn damit beispielsweise lediglich das Mitführen von pyrotechnischen Gegenständen unterbunden werden soll. Indem der Wortlaut von Art. 3a Abs. 2 HooK die Verhinderung gewalttätigen Verhaltens explizit als Zweck formuliert, lässt eine grammatikalische Auslegung keinerlei Spielraum für eine anderweitige Handhabung. So scheint es dem Wortlaut von Art. 3a Abs. 1 bis Abs. 3 HooK nicht zu entsprechen, wenn eine Auflage beispielsweise einzig als Bestrafung für fehlbares Verhalten ausgesprochen wird, das vom Club oder seinen zugehörigen Fans verschuldet wurde. Eine Auflage darf folglich ausschliesslich zur Verhinderung von (zukünftigem) gewalttätigem Verhalten und nicht zur Sanktionierung von Gewalttätigkeiten in der Vergangenheit verfügt werden. Durch den gewählten Wortlaut von Art. 3a Abs. 2 und Abs. 3 HooK wird deutlich, dass es sich bei der Bewilligungspflicht und den Auflagen um (prospektive) polizeirechtliche Massnahmen handelt. So finden sich in der Norm auch keine Begriffe wie «Verschulden», «Sanktion» oder «Strafe» bzw. «Bestrafung», die im Zusammenhang mit strafrechtlichen Reaktionen verwendet werden. Auch auf eine Anlasstat, die beispielsweise für die Verfügung von Fernhaltemassnahmen i.S.v. Art. 4 bis Art. 9 HooK vorzuliegen hat, wurde bei der Einführung von Art. 3a HooK verzichtet.

Wird Art. 3a Abs. 1 bis Abs. 3 HooK nach seinem Wortlaut ausgelegt, lässt sich die Bestimmung klar als verwaltungsrechtliche Norm ohne bestrafenden Charakter qualifizieren. Den zuständigen Bewilligungsbehörden wird die Möglichkeit eingeräumt, aus einer nicht abgegrenzten Vielzahl von Massnahmen diejenigen auszuwählen, die im konkreten Fall der Verhinderung von gewalttätigem Verhalten dienen. Die Bestimmung ist durchgängig als «Kann-Formulierung» ausgestaltet, sodass der zuständigen lokalen Bewilligungsbehörde ein konkretes Ermessen in Bezug auf Auswahl und Ausgestaltung von Auflagen zukommt. Eine verhältnismässige Anwendung der Norm ist demnach ohne Probleme möglich.^[56]

b) Systematisch

Art. 3a HooK ist als Teil des Konkordats dem spezifischen Polizeirecht zuzuordnen^[57] und fungiert als erster Artikel des Konkordats mit konkreten Massnahmen bzw. Befugnissen. Demgegenüber beschränken sich die Art. 1 bis Art. 3 HooK lediglich darauf, den Zweck des Konkordats sowie die Definition und den Nachweis gewalttätigen Verhaltens festzulegen. Die Massnahmen des Konkordats lassen sich grob in zwei Kategorien einteilen. Einerseits erlauben Art. 3a und Art. 3b HooK den zuständigen Behörden polizeiliche Massnahmen, die Auswirkungen für eine Vielzahl von Personen mit sich bringen. Von verfügten Auflagen i.S.v. Art. 3a HooK bzw. durchgeführten Durchsuchungen i.S.v. Art. 3b HooK sind gewaltsuchende Fans, aber auch sonstige Zuschauende auf den Steh- oder Sitzplätzen, Familien mit ihren Kindern sowie Angehörige von Teammitgliedern betroffen. Obwohl sich bei gewissen Auflagen wie Anordnungen zur Anreise von Gästefans die unmittelbare Auswirkung nur auf einen kleineren Teil des Stadionpublikums beschränkt, sind bei einer Anwendung von Art. 3a HooK grundsätzlich alle Personen an einem Fussballspiel betroffen. Im Gegensatz dazu zielen die Fernhaltemassnahmen i.S.v. Art. 4 bis Art. 9 HooK lediglich auf Personen ab, die anlässlich einer Sportveranstaltung bereits gewalttätig in Erscheinung getreten sind. Die unmittelbaren Auswirkungen der Massnahmen dieser zweiten Kategorie treffen folglich nicht eine Gesamtheit an Fans, sondern lediglich die entsprechenden Personen, die mit einem Rayonverbot, einer Meldeauflage oder einem Polizeigewahrsam belegt wurden.

Diese Kategorisierung erleichtert die systematische Auslegung der einzelnen Bestimmungen hinsichtlich des Rechtsgehalts massgeblich. Im Gegensatz zur entsprechenden Analyse der Fernhaltemassnahmen führt eine Auslegung der Art. 3a und Art. 3b im Lichte des übergeordneten Verfassungs- und Völkerrechts zu einem eindeutigen Ergebnis: Bei einer Anwendung der aus Art. 6 EMRK abgeleiteten Engel-Kriterien auf Art. 3a Abs. 1 bis Abs. 3 HooK lässt sich ein möglicher Strafcharakter klar verneinen. Die Bestimmung wird innerstaatlich nicht als Strafrecht angesehen^[58], was mit der geltenden Kompetenzregelung übereinstimmt, da für den Erlass von präventiven Massnahmen die Kantone zuständig sind.^[59]Auch die wahre Natur der Norm und die Art und Schwere der angedrohten Sanktion spricht deutlich für eine verwaltungsrechtliche Qualifikation ohne strafenden Charakter. Im Gegensatz zu den Fernhaltemassnahmen sind keine Handlungen bzw. Delikte i.S.d. Strafrechts festgehalten, die für eine Erteilung von bestimmten Auflagen erfüllt sein müssen. Eine Auflage i.S.v. Art. 3a HooK ist demnach nicht an eine Anlasstat geknüpft, sondern kann unabhängig von Geschehnissen in der Vergangenheit verfügt werden. Die Massnahme muss zwar dem gesetzlichen Prinzip der Verhältnismässigkeit genügen und folglich zur Verhinderung von Gewalt anlässlich der Sportveranstaltung geeignet, erforderlich und zumutbar erscheinen, die Androhung einer Strafe i.S.v. Art. 6 EMRK liegt jedoch nicht vor.

Eine systematische Auslegung von Art. 3a HooK weist klar auf eine Qualifikation als verwaltungsrechtliche Massnahme ohne bestrafenden Charakter hin. Bei einer Beurteilung der Norm i.S.d. Engel-Kriterien kommt deutlich zum Ausdruck, dass Auflagen nicht als strafrechtliche Anklagen zu verstehen sind und folglich nicht zur Bestrafung verfügt werden.

c) Historisch

Bei der Erarbeitung der Revision stützte sich die KKJPD auf Erkenntnisse, welche die Behörde anlässlich einer Auslandreise, einer daraus entwickelten Policy gegen Gewalt im Sport und der dazugehörenden Mustervereinbarung sowie einer breiten Vernehmlassung des Entwurfs sammelten.^[60] Nach dem Vernehmlassungsverfahren wurde Art. 3a Abs. 2 HooK dahingehend angepasst, dass die Verfügung von Auflagen explizit der Verhinderung von Gewalt dienen muss.^[61] Dieser Zweck ergibt sich zwar schon durch die Formulierung in Art. 1 HooK, durch die Wiederholung im Zusammenhang mit der Auflagenerteilung wird die Wichtigkeit aber unterstrichen. Der Bericht zur Änderung des Konkordats äussert sich auch mehrmals zur Auswirkung dieser Verknüpfung: Die anwendenden Behörden sollen die spezifischen Sicherheitsbedürfnisse im Zusammenhang mit einem bestimmten Spiel berücksichtigen, sodass für Spiele mit geringem, mittlerem und hohem Risiko je unterschiedliche Auflagen vorgesehen werden.^[62] Entsprechend wurde darauf verzichtet, einzelne Auflagen wie Alkoholverbote oder eine Sitzplatzpflicht für alle Fussballspiele vorzuschrieben. «Die mit einer Bewilligung verknüpften Auflagen sind so zu wählen, dass sie ausschliesslich der Verhinderung gewalttätigen Verhaltens dienen […].»^[63] Mit der beispielhaften, aber nicht abschliessenden Aufzählung von möglichen Auflagen in Art. 3a Abs. 2 HooK soll aufgezeigt werden, was die behördlichen Auflagen zum Gegenstand haben können.^[64]

Trotz dieser grundsätzlich prospektiven Ausrichtung von Art. 3a HooK finden sich in den Materialien allerdings an diversen Stellen Bezüge zu Reaktionen auf vergangene Ereignisse: So war bereits in der (rechtlich noch nicht bindenden) Policy gegen Gewalt im Sport ein Mechanismus vorgesehen, mit dem die Behörden bei Verstössen gegen die Stadionordnung für kommende Spiele verschärfte Auflagen wie die Schliessung einzelner Stadionsektoren anordnen konnten.^[65] Auch in der Mustervereinbarung wurde die Sektorsperrung als Massnahme bezeichnet, die «aufgrund des Fehlverhaltens von Fangruppen bei vorhergehenden Spielen im Stadion oder im öffentlichen Raum» ausgesprochen werden konnte.^[66] Den Behördenmitgliedern war offenbar bereits während des Entwicklungsprozesses der Konkordatsrevision wichtig, ein Instrument zur (unmittelbaren) Reaktion auf Ausschreitungen zu besitzen. Auch der Bericht zur Änderung des Konkordats greift dies auf, indem u.a. Empfehlungen zur Verfügung von Auflagen angedacht sind, wie auf besondere Vorfälle wie die Stürmung eines Stadion-Sektors, unerlaubte Fanmärsche oder Vorfälle mit pyrotechnischen Gegenständen reagiert werden soll.^[67] Noch deutlicher wird der Konnex von vergangenen Ereignissen und verfügten Auflagen bei den Erläuterungen zu den Regeln für den Verkauf von Eintrittskarten, die in Art. 3a Abs. 2 HooK als mögliche Auflage erwähnt sind: «Als Sanktion gegen gewalttätige Fangruppen wird für die Behörden auch die Möglichkeit geschaffen, für kommende Spiele zu verfügen, dass für einen bestimmten Sektor (beispielsweise für den Gästesektor) keine Karten zum Verkauf gelangen.»^[68] Die Erteilung einer Auflage an den Fussballclub ist in solch einem Fall als unmittelbare Reaktion auf ein Fehlverhalten einer Fanszene anzuordnen, was mit der Verwendung des Begriffs «Sanktion» unterstrichen wird.

Es ist folglich davon auszugehen, dass die KKJPD den Art. 3a HooK mit dem Gedanken eingeführt hat, ihn zumindest teilweise als Instrument zur unmittelbaren Reaktion auf Ausschreitungen einsetzen zu können. Im publizierten Bericht zur Auslandsreise finden sich zwar keine Hinweise, dass in den besuchten Ländern entsprechende Mechanismen zur Reaktion auf Fehlverhalten angewendet werden, doch sowohl in der Policy, der Mustervereinbarung als auch im Bericht zur Änderung des Konkordats wird ein solches Vorgehen als Option beschrieben. Durch die explizite Deklaration einer Verfügung von Auflagen als «Sanktion gegen gewalttätige Fangruppen» rückt diese behördliche Handlung stark in Richtung einer pönalen, d.h. bestrafenden Massnahme. Diese Tendenz wurde auch nach Revision des Konkordats fortgesetzt, indem dieser Mechanismus im Rahmen von Empfehlungen zur Anwendung des Konkordats im Jahr 2016 weiter konkretisiert wurde.^[69] So sind als Reaktion auf schwerwiegende Ereignisse im Umfeld eines Spiels, etwa bei Gewalt gegen andere Zuschauende, private Sicherheitskräfte oder die Polizei zusätzliche Auflagen für ein kommendes Spiel oder für mehrere kommende Spiele anzuordnen. Als zusätzliche Auflagen fallen insbesondere Einschränkungen hinsichtlich des Ticketverkaufs, ein Verbot von Fahnen oder Transparenten oder die Schliessung einzelner bzw. aller Stadionsektoren in Betracht.^[70] Bei der Analyse des Entwicklungsprozesses der Norm darf aber nicht ausser Acht gelassen werden, dass in den Materialien auch die prospektiven Elemente von Bewilligungen und Auflagen hervorgehoben werden. Historisch betrachtet soll Art. 3a HooK also (präventiv) zur Verhinderung gewalttätigen Verhaltens und somit zur Erhöhung der Sicherheit rund um ein Fussballspiel angewendet werden, wobei Teile der Norm aber auch zur Sanktionierung von Fehlverhalten von Fangruppen herangezogen werden sollen. Trotz der grundsätzlichen Qualifikation als verwaltungsrechtliche Massnahme war eine pönale, also bestrafende Wirkung zumindest partiell beabsichtigt.

d) Teleologisch

Wie bereits ausgeführt, sollen die Massnahmen des revidierten Konkordats zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen beitragen, was in Art. 3a Abs. 2 HooK auch explizit erwähnt ist, indem Auflagen zur Verhinderung von Gewalt ausgesprochen werden. Der Zweckartikel des Konkordats hält zusätzlich fest, dass die Massnahmen zur Verhinderung von gewalttätigem Verhalten getroffen werden, «um frühzeitig Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu erkennen und zu bekämpfen» (Art. 1 HooK). Das Konkordat selbst nennt folglich zwei Zwecke, die in einem direkten Verhältnis zueinanderstehen: Die «Bekämpfung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen» kann grundsätzlich alle Arten von Handlungen zur Eindämmung von Fangewalt enthalten und so neben verwaltungsrechtlichen Massnahmen auch strafrechtliches Vorgehen oder privatrechtliches Tun umfassen. Die «Verhinderung von Gewalt» ist zeitlich hingegen klar vorgelagert, sodass darunter nur prospektiv ausgerichtete Massnahmen subsumiert werden können. Das Konkordat - und im vorliegenden Fall spezifisch Art. 3a HooK - ist so auszulegen, dass die Bekämpfung gewalttätigen Verhaltens anlässlich von Sportveranstaltungen das übergeordnete Ziel darstellt, der konkrete Zweck aber in der (vorgelagerten) Verhinderung dieser Gewalt liegt.

Im Rahmen einer teleologischen Auslegung wird ersichtlich, dass der Zweck von Art. 3a HooK in der Verhinderung von Gewalt liegt und die untersuchten Massnahmen als verwaltungsrechtliche Massnahmen ohne pönalen Charakter qualifiziert werden müssen. Trotz der Einschränkung des Zwecks auf die Verhinderung (und nicht etwa jede Art der Bekämpfung) von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen darf die Zielvorgabe von Art. 3a HooK nicht zu eng ausgelegt werden. So muss eine Massnahme nicht zwingend zur kompletten Verhinderung von Gewalt führen, da abgesehen von drakonischen und deshalb unverhältnismässigen Anordnungen die meisten Massnahmen zur Gefahrenabwehr i.d.R. nicht geeignet sind, Ausschreitungen gänzlich zu verhindern.^[71] Um die Zwecktauglichkeit beurteilen zu können, muss teilweise auch die längerfristige Entwicklung abgewartet werden, da gewisse Massnahmen erst nach einer gewissen Zeit ihre Wirkung entfalten.^[72] Ausserdem kann sich auch eine polizeirechtliche und damit prospektive Massnahme für die betroffene Person bestrafend anfühlen und trotzdem dem Zweck der Verhinderung gewalttätigen Verhaltens gerecht werden.^[73] Nichtsdestotrotz muss der Fokus der Massnahme klar auf der Verhinderung gewalttätigen Verhaltens liegen. Die Anwendung einer Auflage i.S.v. Art. 3a Abs. 2 und Abs. 3 HooK als Bestrafung für vergangene Handlungen würde dem Zweck der Norm klar widersprechen.

e) Ergebnis

Die grammatikalische, systematische, historische und teleologische Auslegung von Art. 3a HooK führt zu einem eindeutigen Schluss: Wie vom Gesetzgeber intendiert, gehört die Bestimmung dem spezifischen Polizeirecht an, welches prospektiv ausgerichtete Massnahmen enthält. Im Gegensatz zu den Fernhaltemassnahmen des Konkordats lässt sich aber zweifelsfrei feststellen, dass Auflagen i.S.v. Art. 3a Abs. 2 und Abs. 3 HooK keinen bestrafenden Charakter aufweisen. Es handelt sich also nicht um eine strafrechtliche bzw. strafrechtsähnliche Bestimmung, sondern um eine verwaltungsrechtliche Norm ohne pönalen Charakter. Trotz einzelnen entgegenstehenden Hinweisen in den Materialien ist die Norm nicht zur Bestrafung von gewalttätigen Fangruppen vorgesehen, sondern einzig zur Verhinderung von Gewalt ausgelegt. Demzufolge finden auch die strafrechtlichen Verfahrensgarantien keine Anwendung.

3. Konsequenzen

Der verwaltungs- bzw. polizeirechtliche Charakter der Bestimmung führt zu entsprechenden Konsequenzen in der Praxis. So muss Art. 3a HooK auch entsprechend diesem Regelungsgehalt als Norm zur Verhinderung von Gewalt angewendet werden - und gerade nicht zur Bestrafung von Vorfällen in der Vergangenheit. Die wiederholt geäusserte Anwendungsmöglichkeit der Norm als Sanktion erscheint im Lichte dieser Qualifikation deshalb als problematisch. Nicht nur die entsprechende öffentliche Kommunikation im Zusammenhang mit Sektorschliessungen aufgrund von schwerwiegenden Vorfällen^[74], sondern auch diverse Hinweise in den Materialien^[75] lassen zumindest in gewissen Konstellationen auf einen intendierten Sanktionsmechanismus schliessen. Die Bestrafung von delinquentem Verhalten mittels Auflagenerteilung widerspricht allerdings dem Rechtsgehalt von Art. 3a HooK. Konsequenterweise ist die Verfügung von Auflagen als Sanktion auf fehlbares Verhalten von Fangruppen auch nicht in der Bestimmung selbst aufgeführt.

Wie in Rz. 8 ff. dargelegt, ist eine klare Abgrenzung zwischen straf- und polizeirechtlichen Massnahmen zuweilen jedoch schwierig. Auch die zeitliche Orientierung einer Massnahme schafft nur begrenzt Abhilfe, da polizeirechtliche Massnahmen häufig auf gemachten Erfahrungen beruhen und jegliche Strafen auch einen präventiven Nutzen mit sich bringen. Analog verhält es sich mit den Auflagen anlässlich von Fussballspielen: In aller Regel basieren diese auf polizeilichen Erfahrungswerten oder Empfehlungen, sodass aufgrund der polizeilichen Einschätzung beispielsweise eine Einschränkung des Alkoholausschankes eingeführt wird.^[76] Folglich kann eine Auflage sehr wohl auf vergangenen Ereignissen beruhen, wenn diese die Grundlage für die Prognose bieten. Nicht zu verwechseln ist die Grundlage der Prognose jedoch mit dem Zweck der Massnahme, welcher in jedem Fall in die Zukunft gerichtet sein muss. Mit anderen Worten darf eine Massnahme für eine kommende Partie nur dann angeordnet werden, wenn diese auch beim konkreten Spiel zur Verhinderung von Gewalt beiträgt.

Ob nun im Einzelfall eine Auflage dem Rechtscharakter genügend Rechnung trägt, ist teilweise noch schwieriger zu klären als bei einer abstrakten Beurteilung der Norm. Selbst wenn eine Auflage als Sanktion gegen fehlbare Fangruppen verfügt wird, erfüllt diese zumindest zu einem (untergeordneten) Teil den Zweck der Gewaltverhinderung. So kann eine Heimsektorsperre zumindest dafür sorgen, dass im konkret betroffenen Fansektor keine Gewalttätigkeiten i.S.v. Art. 2 HooK verübt werden, da dieser während des Spiels leer bleibt. Bei der juristischen Beurteilung einer Auflage nach Art. 3a Abs. 2 und Abs. 3 HooK stellt sich demnach nicht die Frage, ob eine gesetzliche Grundlage vorliegt oder nicht, sondern ob die geforderte Verhältnismässigkeit gewahrt wird.^[77] Nur wenn die Auflage im konkreten Anwendungsfall zur Verhinderung von Gewalt geeignet ist, das mildeste Mittel zur Zielerreichung darstellt und kein Missverhältnis zwischen Mittel und Zweck besteht, darf diese verfügt werden. Gewisse gewalttätige Ausschreitungen an einem vergangenen Spiel können zukünftig einschränkende Massnahmen durchaus rechtfertigen - wenn diese in der ganzheitlichen Prognose des kommenden Spieltags angebracht erscheinen. Ob dies bei einem festgelegten Auslöser-Konsequenzen-Mechanismus - was gerade den Kern des Kaskadenmodells darstellt - in allen Fällen eingehalten werden kann, darf durchaus bezweifelt werden. So wurden in der Vergangenheit u.a. der FC Zürich für ein Spiel gegen den FC Lausanne-Sport^[78] und der FC Basel für eine Partie gegen den Yverdon Sport FC^[79] mit einer Sektorschliessung belegt, da es bei vergangenen Spielen zu gewalttätigen Auseinandersetzungen kam. Im Vorfeld der beiden von einer Fansektorschliessung betroffenen Partien waren jedoch keine besonderen Gefährdungen für erneute Ausschreitungen erkennbar: Es gab weder eine besondere Rivalität zwischen den jeweiligen Fanlagern noch lagen Hinweise auf mögliche Konflikte mit den lokalen Polizeibehörden vor. Eine konkrete Gefahr für Gewalttätigkeiten i.S.d. des Hooligan-Konkordats bestand lediglich im Abbrennen von pyrotechnischen Gegenständen, wobei dieses Risiko aufgrund der sehr häufigen Verwendung jedoch bei den meisten Spielen angenommen werden kann bzw. muss.^[80] Diese Gefahr wurde bei besagten Partien auch nur bedingt abgewehrt, da es bei beiden Spielen zur Verwendung von Pyrotechnik durch die von der Sperre betroffenen Fanszenen kam^[81], sodass bereits über die Eignung der Massnahme zu diskutieren wäre. Doch auch die Erforderlich- und Zumutbarkeit der Massnahme erscheinen für diese konkreten Fälle mehr als fraglich, zumal sich bei beiden Partien lediglich das Risiko eines Pyrotechnikmissbrauchs konkretisiert hat, die Fansektorschliessungen aber jeweils mehrere tausend Personen betrafen und einen Mehraufwand für die Fussballclubs generierten. Da sowohl der FC Zürich als auch der FC Basel entsprechende Rekurse eingereicht haben, werden sich in nächster Zeit die zuständigen Gerichte vertieft mit diesen beiden Fällen von Sektorschliessungen befassen müssen.^[82]

V. Fazit und Ausblick

Die Bekämpfung von Fangewalt wird weiterhin ein zentrales Thema bleiben. Allein die stetig steigende Anzahl an Gästefans stellen die Behörden, aber auch die Fussballclubs vor grössere Probleme.^[83] Gerade in einem solch komplexen Gebiet ist es elementar, dass Massnahmen angewendet werden, die sinnvoll und zweckdienlich erscheinen. Die angewandte Polizeiforschung zeigt deutlich, dass die Legitimität des Polizeihandelns einen wichtigen Faktor für eine positive Wirkung der Massnahme darstellt.^[84] Im Zusammenhang mit Massnahmen des Kaskadenmodells gibt es erste Erkenntnisse, dass Sektorschliessungen teilweise als willkürliche Kollektivstrafen und folglich als illegitime Massnahmen betrachtet werden.^[85] Wird dem Rechtscharakter einer Auflage nicht genügend Rechnung getragen, kann dies u.U. eine direkte Auswirkung auf die Akzeptanz durch die betroffenen Personen haben. Auf der anderen Seite ist es wichtig festzuhalten, dass Art. 3a HooK insgesamt eine höchst relevante Funktion erfüllt. Gewisse Auflagen, beispielsweise infrastrukturelle Massnahmen wie ein Sichtschutz entlang der Fanroute vom Bahnhof zum Stadion^[86], können mit überschaubarem Aufwand eine wichtige Verbesserung der Sicherheit rund um einen Spieltag generieren. Die Norm muss aber entsprechend den rechtlichen Gegebenheiten angewendet werden, damit eine effektive und nachhaltige Reduktion von Gewalt erreicht werden kann.