Mit wenigen Ausnahmen rangieren folglich die CEPA-Nachhaltigkeitspräferenzen im Rahmen von CHF 1/100 kg (in hellgrau). Gegeben, dass 100 kg Palmöl in der Schweiz ca. CHF 100 kosten^[27] und dass zum heutigen Zeitpunkt ungewiss ist, inwiefern der Nachhaltigkeitsnachweis zu zusätzlichen Kosten (inkl. Zeitaufwand) führen wird, erscheint die potentielle Ersparnis von CHF 1/100 kg vernachlässigbar.

Hinzu kommt, dass Indonesien bisher grossmehrheitlich Palmöl für die Produktion von Futtermittel in die Schweiz importiert hat und diese Einfuhren generell zollbefreit sind.^[28] Die Schweiz konnte deshalb in Bezug auf Palmöl-Importe für Futtermittel keine zusätzlichen Präferenzen im Gegenzug zum Nachhaltigkeitsnachweis anbieten. Basierend auf der bisherigen, relativ konstanten Zusammensetzung der Palmöl-Importe aus Indonesien ist somit davon auszugehen, dass bis deutlich über 90% des indonesischen Palmöls vom CEPA-Nachhaltigkeitsnachweis gar nicht erfasst ist (dunkelgrau in der Kolonne «MFN Zoll»).

Schliesslich liegt teilweise der Begünstigungscode unter der CEPA-Nachhaltigkeitspräferenz. Dies legt nahe, dass in Bezug auf die entsprechenden Zolllinien dem Begünstigungscode Vorrang gegeben wird und damit der Nachhaltigkeitsnachweis nach CEPA, wie auch die Bestimmungen über die Behältnisse und die Quoten, hinfällig werden (dunkelgrau in der Kolonne «MFN Code»).

Damit beschränken sich die eigentlichen CEPA-Nachhaltigkeitspräferenzen auf einzelne Zolllinien (dunkelgrau in der Kolonne «CEPA Zoll»), wobei Indonesien über diese Zolllinien in der Vergangenheit kaum oder gar kein Palmöl in die Schweiz importiert hat.

IV. Einordnung des CEPA-Präferenzmechanismus

Gegeben, dass damit die CEPA-Zollreduktionen kaum oder gar nicht Anwendung finden werden, bleibt die Frage, wie der Wert des CEPA-Präferenzmechanismus insgesamt einzuordnen ist. Dieser Wert ergibt sich nicht direkt und allein aus dem Abkommenstext:^[29]

Zudem ist der CEPA-Präferenzmechanismus geeignet, den politischen Druck auf andere WTO-Mitgliedstaaten zu erhöhen, ähnliche Präferenzmechanismen in ihre Handelspartnerschaften aufzunehmen. Je mehr WTO-Mitgliedstaaten ähnliche Vereinbarungen treffen, desto eher entsteht ein globaler Konsens über nicht zu unterschreitende Mindestauflagen.^[30] Insbesondere, weil sich die ökonomischen Anreize des CEPA-Präferenzmechanismus bei näherem Hinsehen als geringfügig herausstellen, liegt es durchaus im Rahmen des Möglichen, dass ein solcher «regulatory spill-over effect» eintritt: Während politisch ein Zeichen gesetzt wird, wird dieses ökonomisch nur über einen «nudge» durchgesetzt.

Der CEPA-Präferenzmechanismus liesse sich im Grundsatz auch auf andere Produkte und Rohstoffe übertragen, sofern die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:

Ohne einen passenden Standard und die entsprechenden Strukturen und Verfahren, welche die Einhaltung des Standards zuverlässig garantieren, funktioniert der CEPA-Präferenzmechanismus nicht. Entsprechend baut der CEPA-Präferenzmechanismus faktisch auf die bestehende Nachfrage nach einem etablierten privaten Standard auf und integriert diesen formell in ein Handelsabkommen.

Damit der ökonomische Anreiz mehr als nur einen «nudge» darstellt, muss der Import des betreffenden Produkts oder Rohstoffs in substantiellem Umfang verzollt sein. Ist der Import - wie bei Palmöl für die Produktion von Futtermitteln - bereits zollfrei oder nur in geringfügigem Mass zollpflichtig, fällt die Möglichkeit zur Gewährung einer Zollpräferenz entweder ganz weg oder mindert sich zu einem «nudge». Damit kommen nur die vergleichsweise wenigen verbleibenden Produkte und Rohstoffe für einen griffigen CEPA-Präferenzmechanismus in Frage, welche weiterhin stark zollpflichtig sind. Diese umfassen in der Schweiz primär Landwirtschaftsgüter, denn der Import von Industriegütern ist typischerweise (quasi) zollfrei.^[32]

Der CEPA-Präferenzmechanismus birgt aber selbstverständlich auch die Gefahr, dass er unter dem Deckmantel der Nachhaltigkeit primär dem Protektionismus dient: Augenscheinlich dient er auch dem Schutz der heimischen Produktion von Pflanzenöl.^[33] Ist aber die Nachfrage unabhängig von staatlicher Intervention bereits klar positioniert - in der Schweiz besteht in der Nahrungsmittelindustrie so gut wie keine Nachfrage nach nicht RSPO-zertifiziertem Palmöl^[34] - entschärft dies bis zu einem gewissen Grad den protektionistischen Ansatz des CEPA-Präferenzmechanismus: Er bindet dann, was bereits marktüblich ist (sozusagen nach dem Vorbild einer «ratchet-clause»).

Damit ist der CEPA-Präferenzmechanismus Beweis dafür, dass das private Konsumverhalten die Struktur internationaler Handelsbeziehungen prägt, und dass private Standards - wenn einmal etabliert - zum neuen allgemein gültigen Standard erhoben werden können. Der CEPA-Präferenzmechanismus entspricht somit dem sich im Bereich der globalen Nachhaltigkeitspolitik durchsetzenden «bottom-up» Ansatz, kann aber nicht eigenständig als eigentlicher Treiber des Wandels zu nachhaltigerem Handel bezeichnet werden.^[35]

V. Informationslage zum Zeitpunkt des Referendums und Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit

Während der de jure zahnlose CEPA-Präferenzmechanismus für die Ausgewogenheit der EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft insgesamt unproblematisch erscheint, wirft die offizielle Darstellung davon grundsätzliche Fragen auf in Bezug auf die allgemeine Informationslage zum Zeitpunkt der Abstimmung. Gegen die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft wurde im Januar 2020 das Referendum ergriffen, welches im Juli 2020 auch zustande kam.^[36] Es ist dies das erste Referendum über ein Freihandelsabkommen seit der Abkehr von der sog. Standardabkommen-Praxis und überhaupt erst die zweite Volksabstimmung über ein Freihandelsabkommen in der Geschichte der Schweiz.^[37] Vier der fünf zentralen vom Referendumskomitee aufgeführten Gründe gegen die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft betrafen den Handel mit Palmöl. Auf der entsprechenden Webseite wird das Referendum als «Referendum Stop Palmöl» bezeichnet.^[38] In der Folge fokussierte sich der Abstimmungskampf zum Referendum vom 7. März 2021 auf die Bestimmungen rund um die Einfuhr von indonesischem Palmöl in die Schweiz. Dabei wurde der Komplexität des CEPA-Präferenzmechanismus kaum Rechnung getragen.

Möglicherweise war es nicht im Interesse der verschiedenen Interessengruppen, sich im Abstimmungskampf allzu sehr in die Details des Präferenzmechanismus zu vertiefen: 1) Das Referendumskomitee hätte aufgrund der hier aufgeführten Sachlage eingestehen müssen, dass der Grossteil der Palmöl-Importe aus Indonesien für die Futtermittelproduktion bestimmt ist, was bisher die Konsumentinnen und Konsumenten in der Schweiz nicht gestört hat. Der zollfreie Import von Palmöl zu Futtermittelzwecken liegt zudem im direkten Interesse der schweizerischen Landwirtschaft: Über den zollfreien Import sind Futtermittel günstiger. 2) Auch die Gegenseite hatte kein Interesse daran offenzulegen, dass der Präferenzmechanismus letztlich nur max. 10% der ohnehin bereits geringfügigen Palmöl-Importe aus Indonesien erfasst, denn damit hätte das Argument, es sei Bahnbrechendes gelungen, an Bedeutung verloren.

Die behördliche Informationstätigkeit allerdings muss den Grundsätzen der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit genügen. Sie erfüllt damit die wichtige Aufgabe, die Faktenlage zu klären, wenn sich politische Akteure ansonsten im Sinne ihrer jeweiligen Zielsetzungen nicht unbedingt nur an Fakten orientieren. Im vorliegenden Beispiel wäre somit der behördlichen Informationstätigkeit die Aufgabe zugekommen, die Fakten zum Präferenzmechanismus neutral und transparent zu klären.

1. Abstimmungsfreiheit

Art. 34 Abs. 2 BV^[39] garantiert, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, welches nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zum Ausdruck bringt. Dies setzt einen umfassenden und unbehinderten Meinungsbildungsprozess voraus.^[40] Abstimmungsinformationen müssen objektiv sein und die wesentlichen Gesichtspunkte enthalten,^[41] und den Grundsätzen der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit genügen.^[42] Verletzt ist die Pflicht zur Sachlichkeit, wenn Behörden über Zweck und Tragweite einer Vorlage falsch orientieren oder sie wesentliche, für die Meinungsbildung bedeutsame Umstände nicht thematisieren.^[43] Die Pflicht zur Transparenz ist verletzt, wenn behördliche Information nicht als solche erkennbar ist.^[44] Das Gebot der Verhältnismässigkeit schliesslich ist verletzt, wenn die behördliche Informationstätigkeit den Abstimmungskampf dominiert.^[45]

Private sind im Gegensatz zu den Behörden im Abstimmungskampf nicht an die Grundsätze der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit gebunden. Bei Abstimmungen obliegt daher den Behörden auch eine Schutzpflicht, offensichtlich falsche Informationen richtigzustellen.^[46] Private Falschinformationen können die Abstimmungsfreiheit verletzen, wenn es «dem Bürger nach den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen».^[47]

Mangelhafte Abstimmungen sind dann allenfalls aufzuheben, wenn die gerügten Mängel einen erheblichen Einfluss auf die Stimmberechtigten und das Ergebnis hatten. Es genügt grundsätzlich der Nachweis, dass eine derartige Beeinträchtigung möglich ist.^[48] Das Bundesgericht führt dazu aus, dass in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu beurteilen sei, inwiefern die Schwere des festgestellten Mangels das Abstimmungsresultat beeinflusst hätte. Relevant sind hier die Rolle des Mangels im Abstimmungskampf und die Grösse des Stimmunterschieds. Es dürfen keine Zweifel an der Legitimität des Abstimmungsresultates entstanden sein und das Vertrauen in den demokratischen Prozess darf nicht verletzt sein.^[49] Kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass eine Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, kann die Abstimmung aufgehoben werden.^[50]

In der abwägenden Gesamtbetrachtung beim Entscheid über die Aufhebung der Volksabstimmung über die Heiratsstrafe spielte insbesondere eine Rolle, dass die Abstimmung mit 50.8% Nein-Stimmen äusserst knapp ausgefallen war, und dass eine Mehrheit der Kantone die Vorlage angenommen hatte.^[51] Zudem erklärte das Bundesgericht die allgemeine Informationslage im Vorfeld einer Volksabstimmung als justiziablen Gegenstand eines Verfahrens, womit indirekt auch die ansonsten vom zulässigen Anfechtungsobjekt ausgeschlossenen Abstimmungserläuterungen des Bundesrats erfasst sind.^[52]

2. Abstimmungserläuterungen im - nachträglichen - Faktencheck

In den Abstimmungserläuterungen zum Referendum über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft wird konkret Bezug genommen auf den CEPA-Präferenzmechanismus für nachhaltig produziertes Palmöl. Während die Angaben dazu per se korrekt sind, wird darauf verzichtet, diese Angaben in einen Kontext zu stellen und beispielsweise zu erläutern, dass die gewährten Präferenzen nur max. 10% der zu erwartenden Importe aus Indonesien erfassen. Folgende Angaben sind in den Abstimmungserläuterungen gemacht worden:

Es ist zutreffend, dass die CEPA-Präferenzen nur gegen den Nachweis der Nachhaltigkeit gewährt werden. Verschwiegen wird allerdings, dass voraussichtlich rund 90% der Importe aus Indonesien gar nicht vom CEPA-Präferenzmechanismus erfasst werden (Futtermittel). Verschwiegen wird zudem, dass die 20-40% Zollrabatt auf Zolllinien Anwendung finden, welche bisher kaum eine Rolle gespielt haben bei der Einfuhr von Palmöl aus Indonesien. Zudem fehlt der Hinweis, dass wegen den betreffenden Zollbegünstigungscodes der Meistbegünstigtentarif im Hinblick auf die allermeisten Verwendungszwecke gar keine Anwendung findet und entsprechend gar nicht massgeblich ist.

Schliesslich fehlt auch der Hinweis, dass die maximal 12'500 Tonnen bis über 50% der jährlichen Gesamteinfuhren an Palmöl ausmachen und einem x-Fachen der bisherigen Einfuhren an Palmöl aus Indonesien entsprächen. Hinzu kommt die Tatsache, dass nicht alle Einfuhren von Palmöl aus Indonesien von dieser Quote erfasst sind: Wie vorgängig erläutert, sind beispielsweise Einfuhren für Futtermittel nicht von den Mengenbeschränkungen in der EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft erfasst. Der Verweis auf «beschränkte Mengen» erscheint demnach fragwürdig.

3. Materielle Prüfung der Abstimmungsfreiheit im Referendum über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft

Der umfassende und unbehinderte Meinungsbildungsprozess setzt, wie oben erwähnt, voraus, dass die behördliche Informationstätigkeit den Grundsätzen der Transparenz, Verhältnismässigkeit und Sachlichkeit genügt. Die behördliche Informationstätigkeit im Abstimmungskampf des Referendums über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft scheint grundsätzlich vereinbar mit dem Grundsatz der Transparenz: Es bestehen keinerlei Hinweise, dass die Behörden versucht hätten, die behördliche Herkunft von Informationen zu verschleiern.

Zu prüfen ist sodann die Frage, ob ein Verstoss gegen die Verhältnismässigkeit vorliegt, bzw. ob die behördliche Informationstätigkeit den Abstimmungskampf dominierte: Basierend auf den zur Verfügung stehenden Informationen war es den Stimmberechtigten zum Zeitpunkt der Abstimmung unmöglich, den CEPA-Präferenzmechanismus im Detail zu verstehen. Sowohl Pro- wie auch Contra-Argumente bezogen sich ausschliesslich auf die vom Bundesrat zur Verfügung gestellten Informationen in Bezug auf die 20-40% Zollrabatt und die «beschränkte Menge» von 12'500 Tonnen pro Jahr. Während die Details aufgrund der allgemein zur Verfügung stehenden Informationen hätten erarbeitet werden können, verlangt eine solche Kontextualisierung - wie die vorliegende rechtswissenschaftliche Fallstudie zeigt - Detailverständnis, welches nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden kann. Ein Rechtsgutachten, welches sich explizit mit dem Präferenzmechanismus in der EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft befasste, klammerte die detaillierte Analyse des tatsächlichen ökonomischen Anreizes jedenfalls aus.^[56] Somit entsteht durchaus der Eindruck, dass über den Informationsvorsprung in dieser sehr spezifischen und komplexen Frage letztlich die behördliche Informationstätigkeit den Abstimmungskampf dominiert hat.

Bezüglich der Pflicht zur Sachlichkeit stellt sich die Frage, ob die Behörden im Abstimmungskampf über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft über Zweck und Tragweite der Vorlage falsch orientiert haben oder wesentliche, für die Meinungsbildung bedeutsame Umstände nicht thematisiert haben.^[57] Die Erläuterungen in den Abstimmungsunterlagen sind korrekt und es bestehen auch keine Hinweise, dass die Behörden über den Zweck und die Tragweite der Vorlage insgesamt falsch orientiert hätten. Fraglich - auch in Anbetracht der Ergebnisse aus der Nachbefragung der Stimmberechtigten - bleibt, ob über den Verzicht der Kontextualisierung der «beschränkten Mengen», der 20-40% Zollrabatte und des tatsächlichen Anwendungsbereichs des CEPA-Präferenzmechanismus für die Meinungsbildung bedeutsame Umstände nicht thematisiert worden sind. Die Rechtsprechung hat sich bisher noch nicht abschliessend zu einer vergleichbaren Rechtsfrage geäussert.^[58] Jedenfalls liegen keine offensichtlichen Gründe vor, die gegen eine differenziertere Darstellung des Zwecks und der Tragweite des CEPA-Präferenzmechanismus sprechen: Wie im ersten Teil dieses Artikels ausführlich beschrieben, vermag die Tatsache, dass der CEPA-Präferenzmechanismus den Charakter eines «nudges» trägt, zu überzeugen. Es leuchtet deshalb nicht ein, dass der Bundesrat darauf verzichtet hat, die regulatorische Errungenschaft des CEPA-Präferenzmechanismus detailgetreu auszuführen. Es liegt gerade in der Natur der direkt-demokratischen Mitsprache, dass der Stimmbevölkerung auch komplexe Sachverhalte zugemutet werden. Eine Bevormundung der Stimmbevölkerung über allzu sehr vereinfachende Abstimmungserläuterungen fördert das Misstrauen in die behördliche Informationstätigkeit und gefährdet somit die faktenbasierte Grundlage des politischen Meinungsbildungsprozesses. Die Sorgfaltspflicht in Bezug auf Sachlichkeit behördlicher Informationstätigkeit muss daher hoch angesetzt werden.

Entsprechend liegen Mängel vor in Bezug auf die Verhältnismässigkeit und die Sachlichkeit der behördlichen Informationstätigkeit im Rahmen des Referendums über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft, insbesondere in Bezug auf den CEPA-Präferenzmechanismus. Bezüglich dieses Teilaspekts der Vorlage erscheint demnach eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV gegeben.

4. Stimmrechtsbeschwerde gegen das Referendum über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft?

Die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft wurde am 7. März 2021 mit 51.65% der Stimmen und einer klaren Mehrheit der Kantone angenommen. Der Stimmrechtsunterschied beträgt knapp 90'000 Stimmen.^[59] Gemäss der VOX-Analyse zum Referendum vom 7. März 2021 waren für 12% der Ja-Stimmenden Überlegungen zur Umwelt (Umweltstandards im Abkommen; nachweislich nachhaltiges Palmöl importieren; ohne Abkommen wird der Umwelt noch mehr geschadet) ausschlaggebend.^[60] Umweltanliegen haben zudem am stärksten polarisiert. Dem Argument, das Freihandelsabkommen sei fortschrittlich, da es zur nachhaltigen Entwicklung der Umwelt und von Indonesien beiträgt, stimmten 80% der Ja-Stimmenden zu, während 74% der Nein-Stimmenden das Argument verwarfen.^[61] Die oben festgestellten Mängel in Bezug auf die allgemeine Informationslage über den CEPA-Präferenzmechanismus für nachhaltig produziertes Palmöl haben somit potentiell das Abstimmungsergebnis tangiert.

Die hier aufgeführten Erläuterungen zu den Details des CEPA-Präferenzmechanismus waren zur Zeit der Abstimmung in dieser Form nicht bekannt. Sie stellen somit grundsätzlich Fakten dar, die bereits vorhanden, aber noch unbekannt waren (sog. unechte Noven).^[62] Im Rahmen eines nachträglich, wiedererwägungsweise geltend gemachten Rechtsschutzes basierend auf einer Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV müsste allerdings nachgewiesen werden, dass die Informationen über die Details des CEPA-Präferenzmechanismus nicht ohne Weiteres in die öffentliche Diskussion hätten eingebracht werden können, und dass die allgemeine Informationslage ungenügend war.^[63]

Die Frage danach, wieviel indonesisches Palmöl pro Jahr, für welchen Verwendungszweck und mit welchem konkreten Präferenzzoll in Zukunft in die Schweiz würde importiert werden können, liegt auf der Hand, wurde aber scheinbar im Abstimmungskampf nicht aufgeworfen. Ob dies daran liegt, dass der Thematik des CEPA-Präferenzmechanismus im Abstimmungskampf sowieso mehr symbolischer Charakter zukam - in der Form einer Stellvertreter-Diskussion an Stelle der grundlegenderen Frage nach Sinn und Zweck von Freihandelsabkommen -, oder daran, dass die behördlichen Informationen fälschlicherweise als vollständig erachtet wurden, ist unklar. Die Vorlage befasste sich allerdings mit der Ratifikation der EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft als Gesamtes. Allein aufgrund mangelnder Detailkenntnisse des CEPA-Präferenzmechanismus kann die Informationslage folglich nicht unbedingt als ungenügend erachtet werden. Hier unterscheidet sich der vorliegende Fall von der Ausgangslage in der Rechtsprechung betreffend die Volksabstimmungen über die Unternehmenssteuerreform^[64] und gegen die Heiratsstrafe^[65]: Die mangelhafte behördliche Informationstätigkeit bezieht sich hier auf einen bestimmten Teilaspekt der Vorlage, während es sich dort um Informationen handelte, welche den Zweck und die Tragweite der Vorlage wesentlich veränderten.

Es ist folglich möglich bis wahrscheinlich, dass die prozessuale Durchsetzung der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV daran scheitert, dass in Bezug auf Zweck und Tragweite der Abstimmungsvorlage die allgemeine Informationslage nicht als ungenügend erachtet werden kann. Daran vermag auch die Tatsache, dass Nachhaltigkeitsüberlegungen betreffend den Import von Palmöl wesentlich waren für geschätzte 12% der Ja-Stimmenden, nichts zu ändern: Es war zum Zeitpunkt der Abstimmung allgemein bekannt, dass es ungewiss bleibt, ob der Präferenzmechanismus tatsächlich zu einer nachhaltigeren Palmölproduktion in Indonesien führt.^[66] Zweck und Tragweite des Nachhaltigkeitskapitels in der EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft waren somit grundsätzlich bekannt.

5. Vermeidung künftiger Verletzungen der Abstimmungsfreiheit

Nichtsdestotrotz gilt es insbesondere im Hinblick auf künftige Volksabstimmungen über Freihandelsabkommen, die behördliche Informationspraxis zu verbessern, um Verletzungen der Abstimmungsfreiheit zu vermeiden. Relevant ist in dieser Hinsicht, dass die Rechtsprechung unterscheidet zwischen der Vorbereitungsphase auf eine Abstimmung und dem eigentlichen Abstimmungskampf. Das Bundesgericht geht grundsätzlich davon aus, dass bereits in der Vorbereitungsphase alle wesentlichen, für die Meinungsbildung bedeutsamen Informationen zur Verfügung gestellt worden sind. Den Behörden ist daher während dem Abstimmungskampf Zurückhaltung in der Informationstätigkeit geboten, weil eine solche auch leicht in einer unzulässigen «Einmischung» in den Meinungsbildungsprozess resultieren kann.^[67] Umso wichtiger wäre es daher gewesen, dass die spezifischen Details des CEPA-Präferenzmechanismus bereits in den vorbereitenden Beratungen in den zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung bekannt gemacht worden wären. Ein allzu grosser Informationsvorsprung der Bundesverwaltung gegenüber der Legislative lässt sich nicht innerhalb eines Abstimmungskampfes überwinden und stört somit unvermeidlich den Meinungsbildungsprozess.

Insbesondere weil die Volksabstimmung über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft auch die erste derartige Abstimmung war seit der Volksabstimmung über das Freihandelsabkommen mit der heutigen EU 1972^[68], konnte nicht auf ein allgemeines Vorwissen der Stimmberechtigten über den Aufbau und Inhalt von internationalen Handelsabkommen aufgebaut werden. Umso wichtiger erscheint es daher für die Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit, dass angesichts der Abkehr von der sog. Standardabkommen-Praxis^[69] umfassender, pro-aktiver und vorzeitiger über internationale Handelsabkommen informiert wird.

So verbleiben beispielsweise die öffentlich zugänglichen Informationen über laufende und abgeschlossene Verhandlungen über Freihandelsabkommen der Schweiz dürftig. Auf Nachfrage und im Rahmen institutionalisierter Treffen sind die wesentlichen Informationen sehr wohl zugänglich, jedoch werden diese selten pro-aktiv geteilt. Es überrascht, dass beispielsweise die EU-Kommission^[70], Neuseeland^[71] und Kanada^[72] pro-aktiver und umfassender informieren über geplante und laufende Verhandlungen als die Schweiz.^[73] Was im Vergleich mit den Genannten in der Schweiz fehlt, sind insbesondere die Offenlegung des Verhandlungsmandats (wenigstens in groben Zügen), der Entwürfe für Abkommenstexte, der exploratorischen Gespräche und der Inhalte und Fortschritte laufender Verhandlungen. So wird gegenwärtig mit Malaysia unter anderem über den präferenziellen Marktzugang von nachhaltig produziertem Palmöl verhandelt. Während auf der schweizerischen Seite nicht über den Fortschritt der Verhandlungen berichtet wird, findet sich auf der Website der EFTA eine Zusammenfassung der 10. Verhandlungsrunde vom Mai 2021, worin allerdings der Stand der Verhandlungen in Bezug auf nachhaltig produziertes Palmöl unerwähnt bleibt.^[74] Ein Umdenken im Hinblick auf pro-aktive, frühzeitige und umfassende behördliche Information über Freihandelsabkommen drängt sich nur allein schon deswegen auf, weil seit der Abkehr von der sog. Standardabkommen-Praxis die Wahrscheinlichkeit gross ist, dass in einer Volksabstimmung über das Verhandlungsresultat entschieden werden wird.

Aber auch nach der eigentlichen Vorbereitungsphase besteht Verbesserungsbedarf. So wäre gegebenenfalls zu prüfen, bis zu welchem Grad vereinfachende Information überhaupt mit den Grundsätzen der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit in der behördlichen Informationstätigkeit vereinbar ist. Wichtig erscheint insbesondere, dass den Stimmberechtigten die Komplexität einer Abstimmungsvorlage nicht vorenthalten wird, auch wenn dies allenfalls zu umfangreicheren Abstimmungserläuterungen führt, bzw. einen Mehraufwand an zusätzlicher Bereitstellung von Fakten nach sich zieht.

VI. Schlussfolgerungen

Der Abstimmungskampf über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft illustriert eindrücklich, wie substantiell sich der Informationsvorsprung zwischen der Bundesverwaltung und der Legislative unter Umständen auf den politischen Meinungsbildungsprozess auswirken kann. In einer zentralen Streitfrage kamen relevante Fakten nicht zur Sprache. Unter anderem lässt sich dies damit erklären, dass die sog. Standardabkommen-Praxis erst kürzlich aufgegeben wurde und damit der politische Meinungsbildungsprozess in der Schweiz noch nicht à jour ist in Bezug auf die mit internationalen Handelsabkommen einhergehende regulatorische Komplexität.

Anderseits mag dies auch daran liegen, dass in diesem ganz speziellen Fall die involvierten politischen Akteure gar kein tatsächliches Interesse daran hatten, die Details des präferenziellen Marktzugangs für nachhaltig produziertes indonesisches Palmöl offenzulegen. Es wäre daher falsch, die politische Verantwortung für die Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit alleine dem Bundesrat zuzuschieben. Trotz der festgestellten Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV liegt eher keine ungenügende Informationslage in Bezug auf Zweck und Tragweite des Referendums über die EFTA-Indonesien Wirtschaftspartnerschaft als Gesamtes vor.

Gerade weil sich die ökonomischen Anreize des CEPA-Präferenzmechanismus bei näherem Hinsehen als geringfügig herausstellen, liegt es durchaus im Rahmen des Möglichen, dass er den politischen Druck auf andere WTO-Mitgliedstaaten erhöht, ähnliche Präferenzmechanismen in ihre Handelspartnerschaften aufzunehmen. Während politisch ein Zeichen gesetzt wird, wird dieses ökonomisch nur über einen «nudge» durchgesetzt. Der CEPA-Präferenzmechanismus leistet damit einen wesentlichen Beitrag für einen künftigen neuen globalen Konsens über zentrale Mindestauflagen für nicht-produktbezogene Verfahren und Produktionsmethoden. Weshalb dies in den Abstimmungserläuterungen nicht so kommuniziert worden ist, bleibt unersichtlich.

Um die Abstimmungsfreiheit in der politischen Entscheidfindung über inter­natio­nale Handelsabkommen besser gewährleisten zu können, muss die behördliche Informationstätigkeit in der Vorbereitungsphase gestärkt werden und pro-aktiver, umfassender und vorzeitiger informiert werden. Nur so kann vermieden werden, dass aufgrund von Druck zur Vereinfachung und Knappheit behördlicher Informationstätigkeit für die Meinungsbildung bedeutsame Umstände nicht thematisiert werden und gleichzeitig diese knappen Behördeninformationen den Diskurs im Abstimmungskampf mangels Alternativen dominieren.