I. Vorgeschichte

Mit Beschluss vom 27. September 2019^[1] lehnte die Bundesversammlung die eidgenössische Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub - zum Nutzen der ganzen Familie»^[2] ab und stellte ihr gleichzeitig einen indirekten Gegenentwurf^[3] entgegen. Daraufhin zog das Initiativkomitee seine Volksinitiative bedingt zurück.^[4] Der indirekte Gegenentwurf des Parlaments hat die Änderung des Erwerbsersatzgesetzes^[5] zur Folge und sieht einen zweiwöchigen bezahlten Vaterschaftsurlaub vor, der, wie die Mutterschaftsentschädigung, über die Erwerbsersatzordnung finanziert werden soll. Gegen die Änderung des EOG wurde erfolgreich das Referendum ergriffen.^[6]

Im Rahmen der Unterschriftensammlung für das Referendum sah sich das Komitee fortlaufend mit dem Vorwurf konfrontiert, dass es die für das Zustandekommen des Referendums notwendigen Unterschriften mit unlauteren Methoden gesammelt hätte.^[7] Die Unterschriftensammler hätten, so der Vorwurf, im Rahmen der Sammlung vermehrt und vornehmlich in der Westschweiz um Unterschriften geworben, indem sie behauptet hätten, dass sie für den Vaterschaftsurlaub sammeln, was bei einem Referendum gegen den Vaterschaftsurlaub offensichtlich nicht der Wahrheit entsprechen würde.^[8] Daraufhin kündigte namentlich die Sozialdemokratische Partei Neuenburgs an, beim Bundesgericht eine Beschwerde gegen die Verfügung der Bundeskanzlei über das Zustandekommen des Referendums einreichen zu wollen, um die Rechtmässigkeit der Unterschriftensammlung überprüfen zu lassen.^[9]

II. Sachverhalt

Mit Verfügung vom 4. Februar 2020 stellte die Schweizerische Bundeskanzlei gestützt auf die Art. 59a-66 BPR^[10] das Zustandekommen des Referendums gegen die Änderung vom 27. September 2019 des Erwerbsersatzgesetzes fest, da es die in Art. 141 Abs. 1 BV^[11] verlangten 50'000 gültigen Unterschriften erreichte. Von insgesamt 55'120 eingereichten Unterschriften waren deren 54'489 gültig. Die Verfügung wurde im Bundesblatt^[12] veröffentlicht und dem Referendumskomitee mitgeteilt.

Gegen die Verfügung über das Zustandekommen des Referendums erhoben die Sozialdemokratische Partei Neuenburgs und drei Stimmbürger zusammen beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie gleichzeitig Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. In der Sache beantragten sie sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 4. Februar 2020 und die Feststellung, dass aufgrund einer Verletzung von Art. 34 BV die Zahl gültiger Unterschriften für das Zustandekommen eines Referendums nicht erreicht wurde. Eventualiter beantragten sie die Feststellung, dass die in den Kantonen Neuenburg, Waadt, Freiburg, Wallis und Genf gesammelten 9'935 Unterschriften aufgrund schwerwiegender Unregelmässigkeiten bei der Unterschriftensammlung ungültig seien und das Referendum deshalb nicht zustande gekommen sei. In verfahrensrechtlicher Sicht beantragten sie, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren sei und dass, im Sinne einer vorsorglichen Massnahme, die Durchführung einer Volksabstimmung zur besagten Bundesgesetzänderung bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils in der Sache auszusetzen sei. Ferner beantragten sie, das Verfahren vor Bundesgericht bis zum Vorliegen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zu sistieren.

Das Bundesverwaltungsgericht übermittelte die bei ihm eingereichte Beschwerde mit Brief vom 9. März 2020 zuständigkeitshalber an das Bundesgericht. Ein Schriftenwechsel fand nicht statt.

III. Erwägungen

Das Beschwerderecht im Bereich der politischen Rechte steht jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist (Art. 89 Abs. 3 BGG^[13]). Ein besonderes (rechtliches) Interesse in der Sache ist nicht erforderlich.^[14] Die drei Beschwerde führenden natürlichen Personen, allesamt Schweizer Bürger, besitzen das Stimmrecht auf Bundesebene und sind somit beschwerdebefugt. Die Frage zum Beschwerderecht der Sozialdemokratischen Partei Neuenburgs liess das Bundesgericht dagegen offen (E. 1.1).

Verfügungen betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie Volkswahlen und -abstimmungen können gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. b VGG^[15] nicht mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Für die Behandlung ebensolcher Verfügungen ist das Bundesgericht zuständig (E. 1.2.).^[16]

Gemäss Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG können Verfügungen der Bundeskanzlei Gegenstand einer Beschwerde betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sein. Nach Art. 80 Abs. 2 BPR, in der am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung, können Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen einer Volksinitiative oder eines Referendums beim Bundesgericht angefochten werden.

Aus dem Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 BPR ergibt sich, dass Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums nicht beim Bundesgericht angefochten werden können. In der bis zum 1. Januar 2008 geltenden Fassung des Art. 80 Abs. 2 BPR war demgegenüber die Beschwerde ans Bundesgericht gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums zulässig.^[17] Aus der Botschaft des Bundesrates über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31. Mai 2006 lassen sich für die Änderung des Wortlautes von Art. 80 Abs. 2 BPR keine Gründe entnehmen.^[18] Auch in der Lehre liessen sich hierzu keine Erklärungen finden.^[19] Dennoch ist, so das Bundesgericht weiter, der Wortlaut der Norm klar. Aufgrund dieser Tatsache sind die Gründe für ein Abweichen von der wörtlichen Bedeutung mittels Auslegung nicht erfüllt.^[20] Im Gegensatz zu Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen von Referenden hat die Bundeskanzlei im vorliegenden Fall der Verfügung über das Zustandekommen des Referendums keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt (E. 1.3).

Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde gegen die Verfügung über das Zustandekommen des Referendums aufgrund des fehlenden Anfechtungsobjektes nicht eingetreten. Die (reduzierten) Kosten des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer. Eine Entscheidung über die Anträge betreffend die aufschiebende Wirkung und vorsorglichen Massnahmen ist mit Erledigung der Beschwerde obsolet (E. 2, nicht veröffentlicht). Das Urteil erging in einer Fünferbesetzung.

IV. Bemerkungen zum Urteil

Das rubrizierte Bundesgerichtsurteil befasst sich mit dem Rechtsschutz wegen Verletzung politischer Rechte gegen Verfügungen der Bundeskanzlei, wobei die Frage nach der formellen Zulässigkeit der Beschwerde im Vordergrund steht. Im Folgenden ist demnach zunächst auf die gesetzlichen Bestimmungen zur Verfügung der Bundeskanzlei betreffend Zustandekommen eidgenössischer Referenden (Ziff. 1) sowie auf deren Anfechtungsmöglichkeit gemäss Art. 80 Abs. 2 BPR einzugehen (Ziff. 2), bevor eine Würdigung des Urteils vorgenommen wird (Ziff. 3).

1. Zustandekommen eines Referendums

Ein Bundesgesetz wird dem Volk zur Abstimmung vorgelegt, wenn es 50'000 Stimmberechtigte (oder acht Kantone) innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses im Bundesblatt verlangen (Art. 141 Abs. 1 BV). Nach Ablauf der Referendumsfrist stellt die Bundeskanzlei fest, ob das Referendum die vorgeschriebene Zahl gültiger Unterschriften aufweist (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BPR).

Weist das Referendum weniger als 25'000 Unterschriften auf, so veröffentlicht die Bundeskanzlei im Bundesblatt lediglich den Hinweis, dass die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen ist (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BPR). Die Bestimmung, wonach keine förmliche Verfügung erlassen wird, wenn das Referendum das verfassungsmässige Quorum um mehr als die Hälfte verfehlt, trat am 1. April 1997 in Kraft.^[21] Zur Begründung der Gesetzesänderung wird in der Botschaft des Bundesrates auf einen Rechtsfall aus dem Jahr 1988 hingewiesen:^[22] Gegen die Änderung vom 18. Dezember 1987 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Insiderstrafnorm)^[23] sowie gegen das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1987 über das Internationale Privatrecht (IPRG)^[24] ergriffen damals zwei Komitees jeweils das Referendum. Da die Komitees für die erste Referendumsvorlage 14 und gegen die zweite Referendumsvorlage 19 Unterschriften sammelten, verfügte die Bundeskanzlei in beiden Fällen ein Nichtzustandekommen.^[25] Gegen beide Verfügungen führten die Komitees erfolglos Beschwerde vor Bundesgericht.^[26] Die damalige Rechtslage ermöglichte somit jedem einzelnen Stimmberechtigten, mit der Einreichung von ein paar wenigen Unterschriften und dem darauf folgenden Verfügungs- und Beschwerdeverfahren das Inkrafttreten eines Erlasses um Monate hinauszuzögern. Mit der Einführung der Regelung in Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BPR wollte der Gesetzgeber solche Missbräuche verhindern. Er wies zu Recht darauf hin, dass das missbräuchliche Ergreifen des Referendums «mit guten demokratischen Gepflogenheiten unvereinbar» ist.^[27] Folgerichtig kann gegen den blossen Hinweis im Bundesblatt über das deutliche Verfehlen des Quorums bei eidgenössischen Volksbegehren keine Beschwerde beim Bundesgericht geführt werden (Art. 80 Abs. 2 Satz 2 BPR).^[28]

In allen anderen Fällen verfügt die Bundeskanzlei, ob das Referendum zustande gekommen ist (Art. 66 Abs. 1 Satz 3 BPR). Weist ein Referendum zwischen 25'000 und 49'999 gültige Unterschriften auf, so verfügt die Bundeskanzlei ein Nicht-Zustandekommen. Die Verfügung über ein Nicht-Zustandekommen wird mit einer Begründung sowie einer Rechtsmittelbelehrung versehen.^[29] Weist das Referendum 50'000 gültige Unterschriften oder mehr auf, so verfügt sie ein Zustandekommen, wobei die Verfügung unbegründet und ohne Rechtsmittelbelehrung im Bundesblatt publiziert wird.^[30]

2. Art. 80 Abs. 2 Satz BPR und der vermeintlich klare Wortlaut

Gemäss Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG kann gegen Verfügungen der Bundeskanzlei Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte geführt werden. Diese weit gefasste Bestimmung wird durch Art. 80 Abs. 2 BPR präzisiert. Demgemäss ist die Beschwerde ans Bundesgericht nur gegen Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen eines Referendums (oder einer Volksinitiative) zulässig.^[31] Dieser Differenzierung muss im Nachfolgenden genauer nachgegangen werden.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde 1969 auf Bundesebene ausgebaut.^[32] Das Bundesgericht beurteilte neu gestützt auf Art. 97 Abs. 1 OG^[33] letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG^[34]. Dazu zählten insbesondere Verfügungen der Bundeskanzlei (Art. 98 Bst. b OG). Gemäss damaliger Rechtsprechung des Bundesgerichts war die Beschwerde gestützt auf die Bestimmungen des OG gegen Verfügungen der Bundeskanzlei in Zusammenhang mit dem fakultativen Referendum und mit der Volksinitiative zulässig.^[35] Diese Praxis bestätigte der Gesetzgeber mit der Schaffung des BPR am 1. Juli 1978 ausdrücklich.^[36] Art. 80 Abs. 2 aBPR sah vor, dass gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums (oder einer Volksinitiative) die Beschwerde ans Bundesgericht zulässig ist.

Wie das Bundesgericht in seinem kürzlich ergangenen Urteil richtig festhält,^[37] hatte der Gesetzgeber den Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR am 23. März 2007 geändert.^[38] Seit dem 1. Januar 2008 gilt nunmehr, dass die Beschwerde ans Bundesgericht gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen eines Referendums (oder einer Volksinitiative) zulässig ist.^[39] Aus diesem neuen Wortlaut schloss das Bundesgericht konsequent, dass Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums nicht beim Bundesgericht angefochten werden können.^[40] Das kommt einer Einschränkung des Rechtsschutzes in Bezug auf Verfügungen der Bundeskanzlei im Zusammenhang mit den politischen Rechten gleich, welche kaum mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einklang steht.^[41]

Diese Einschränkung des Rechtsschutzes erstaunt - gerade auch im Lichte der Tatsache, dass der Rechtsschutz im Bereich der politischen Rechte in der Vergangenheit stetig erweitert und nicht etwa eingeschränkt wurde. Ein Blick in die Gesetzesmaterialien ist diesbezüglich aufschlussreich: Die Einschränkung, wonach nur Nicht-Zustandekommens-Verfügungen der Bundeskanzlei beim Bundesgericht angefochten werden können, gilt seit dem 1. Januar 2008. Wenn man sich mit dem Gesetzgebungsverfahren zu Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR beschäftigt und diesen analysiert, kommen ernsthafte Zweifel auf, ob der Gesetzgeber mit der besagten Änderung des BPR das Beschwerderecht tatsächlich einschränken wollte.

In der Botschaft des Bundesrates über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative und über weitere Änderungen der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 31. Mai 2006 wurde die Einschränkung des Beschwerderechts weder erwähnt noch begründet,^[42] obwohl sie im französisch- und italienischsprachigen Gesetzentwurf bereits vorgesehen war:

Der deutschsprachige Gesetzentwurf sah dahingehend, wie bisher, vor, dass gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen Beschwerde ans Bundesgericht offensteht:

Was zunächst wie ein einfacher Übersetzungsfehler scheint, entpuppt sich bei genauerer Betrachtung als ein grösseres Problem. Die Einschränkung des Beschwerderechts fand nicht nur keinen Einzug in die Botschaft des Bundesrates. Auch während der Kommissions- als auch Parlamentsberatungen wurden die Inkongruenz der verschiedenen Sprachversionen des Gesetzentwurfes sowie die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit nicht bemerkt. Weder im National- und Ständerat noch in den vorberatenden Kommissionen wurde die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit diskutiert, geschweige denn begründet.^[46] Aufgrund dieser Tatsache muss davon ausgegangen werden, dass nach den jeweiligen Detailberatungen im National- und Ständerat in den Gesamtabstimmungen^[47] die französisch- und italienischsprachigen National- und Ständeräte aufgrund des französischen und italienischen Gesetzentwurfes bzw. Fahne einer Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit zustimmten, währenddem die deutschsprachigen National- und Ständeräte entsprechend dem deutschsprachigen Entwurf bzw. Fahne gegen eine Einschränkung votierten. In der Konsequenz verabschiedeten die Räte damit zwei verschiedene, inkongruente Gesetzestexte.

Bevor die beiden Räte in der Schlussabstimmung dem Erlassentwurf aus der Gesamtabstimmung zustimmen und das Bundesgesetz damit gültig zu Stande kommt,^[48] überprüft die Redaktionskommission den Wortlaut des Erlasses und legt die endgültige Fassung für die Schlussabstimmung fest. Bei der Überprüfung des Entwurfs hat sie namentlich darauf zu achten, dass der Text den Willen der Bundesversammlung wiedergibt und dass die Fassungen in den drei Amtssprachen übereinstimmen. Zwar darf sie formelle, insbesondere sprachliche Änderungen am Text vornehmen. Materielle Änderungen dürfen jedoch keine vorgenommen werden. Stösst die Kommission auf materielle Lücken, Unklarheiten oder Widersprüche, so müssen die Ratspräsidien darüber informiert werden.^[49]

Im vorliegenden Fall wurde im Rahmen der Behandlung der Vorlage in der Redaktionskommission tatsächlich bemerkt, dass der deutschsprachige und die französisch- bzw. italienischsprachigen Gesetzesentwürfe insbesondere in Bezug auf die Beschwerdemöglichkeit gegen Verfügungen über das (Nicht-)Zustande­kommen von Referenden und Volksinitiativen nicht übereinstimmen.^[50] Die Redaktionskommission passte den deutschsprachigen Entwurf der französischsprachigen (und damit auch italienischsprachigen) Version an.^[51] Damit war der Schlussabstimmungstext, namentlich in Bezug auf Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR, in allen drei Amtssprachen gleichlautend. Sowohl der Nationalrat^[52] als auch der Ständerat^[53] nahmen die Änderung des BPR in der Schlussabstimmung^[54] an.^[55] Mit dieser Teilrevision des BPR schränkte der Gesetzgeber das Beschwerderecht in Bezug auf Verfügungen der Bundeskanzlei in Zusammenhang mit dem Zustandekommen eines Volksbegehrens ein. Änderungen der Redaktionskommissionen am Gesetzestext werden den National- und Ständeräten vor der Schlussabstimmung in der Regel nicht gesondert mitgeteilt. Aus diesem Grund besteht m.E. Zweifel darüber, ob der Text des Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR den tatsächlichen Willen des Gesetzgebers wiedergibt. Angesichts der diametral verschiedenen Anträge des Bundesrates und der fehlenden Begründung des Gesetzgebers zur Einschränkung des Beschwerderechts kann nicht mit absoluter Sicherheit gesagt werden, was der Gesetzgeber nun tatsächlich beschliessen wollte. Bei der Einschränkung des Beschwerderechts könnte es sich um einen Irrtum handeln.

3. Würdigung des Urteils im Lichte des vermeintlich «klaren» Wortlauts

Wie aus dem hier besprochenen Urteil hervorgeht, erachtet das Bundesgericht Beschwerden gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums für unzulässig.^[56] Es stützt sich dabei auf den «klaren» Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR. Dieser verunmöglicht die Anfechtung solcher Verfügungen. Ein anderslautender Entscheid, mithin ein Eintreten auf die Beschwerde, wäre aufgrund des auf den ersten Blick eindeutig erscheinenden Wortlaut kaum denkbar gewesen.

Gestützt auf Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG ist das Bundesgericht zuständig für die Behandlung von Beschwerden gegen Verfügungen der Bundeskanzlei. Dieses sehr weit gefasste Anfechtungsobjekt wird durch Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR präzisiert. Im Lichte der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) ging ein Teil der Lehre davon aus, «dass die Beschwerde gegen allfällige weitere Verfügungen der Bundeskanzlei im Bereich der politischen Rechte, deren Anfechtung das Gesetz nicht ausdrücklich oder sinngemäss ausschliesst, direkt auf Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG gestützt werden kann»^[57]. Mit dem vorliegenden Urteil hat das Bundesgericht demgegenüber nun entschieden, dass der Gesetzgeber mit der Neuformulierung von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR, die Anfechtbarkeit von Verfügungen über das Zustandekommen ausgeschlossen hat.^[58]

Tatsächlich ist es verwunderlich, dass die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit ausschliesslich auf Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen von Referenden und Initiativen weder in der Lehre^[59] noch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens^[60] diskutiert wurden. Das wäre, gerade an die Adresse des Gesetzgebers, bei einer derartigen Rechtsschutzeinschränkung doch wünschenswert gewesen. Es ist nicht erstaunlich, dass aufgrund der nicht vorhandenen Begründung der Einschränkung neuerdings Zweifel am tatsächlichen Willen des Gesetzgebers geäussert werden. In einem kürzlich, aber vor dem Ergehen des hier besprochenen Urteils, publizierten Aufsatz fasst es Camilla Jacquemoud wie folgt zusammen: «Sous l'angle systématique, on relève au surplus que l'art. 80 al. 2 LDP^[61] n'exlut pas expressément le recours contre la décision d'aboutissement, alors qu'il exclut expressément le recours contre la simple mention que la demande de référendum n'a manifestement pas atteint le nombre de signatures requis, même si l'art. 66 al. 1 LDP précise déjà que cette mention ne constitue pas une décision (cpr. ég. art. 80 al. 3 LDP). En conclusion, les éléments d'interprétation de l'art 80 al. 2 LDP, ainsi que l'interprétation conforme à la Constituion, en particulier à la garantie d'accès au juge (art. 29a Cst.^[62]), imposent à notre avis de considérer recevable le recours contre une décision pronoçant l'aboutissement d'une référendum.»^[63] Dieser Ansicht ist das Bundesgericht nicht gefolgt. Es hat sich auch nicht mit den Überlegungen Jacquemouds auseinandergesetzt.

Weder das Bundesgericht noch die Beschwerdeführer wiesen auf die Entstehungsgeschichte von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR hin. Aus diesem Grund wurden die Ungereimtheiten, die es im Gesetzgebungsverfahren gab, wohl nicht entdeckt. Das Bundesgericht hatte bei einem derart «klaren» Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR gar keine andere Wahl. Denn gemäss ständiger Rechtsprechung ist der Wortlaut einer Norm der Ausgangspunkt jeder Auslegung. Ist der Wortlaut klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich (sprachlich-grammatikalisches Element), darf nur ausnahmsweise vom Wortlaut abgewichen werden. Ist der Text der Norm demgegenüber nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss der Text ausgelegt, sprich, nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei sind die klassischen Auslegungselemente zu berücksichtigen (namentlich das historische, teleologische und systematische Auslegungselement). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, können aber als Hilfsmittel dienen, um den Sinn der Norm zu erkennen.^[64] Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (sog. qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für eine gerichtliche Lückenfüllung.^[65]

Bis zum Inkrafttreten des neuen Wortlautes von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR waren sowohl Beschwerden gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Zustandekommen als auch über das Nicht-Zustandekommen von Referenden und Initiativen zulässig. Mit der am 1. Januar 2008 in Kraft getreten Fassung wurde die Beschwerdemöglichkeit eingeschränkt. Aus der Norm ergibt sich neu, dass gegen Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen Beschwerde beim Bundesgericht geführt werden kann. Der Gesetzestext äussert sich aber nicht ausdrücklich zur Anfechtungsmöglichkeit von Verfügungen über das Zustandekommen. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Lücke im Gesetz, sondern vielmehr um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. Denn mit der Abänderung der Wortfolge «Verfügungen über das Zustandekommen» zu «Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen» schloss der Gesetzgeber implizit die Anfechtungsmöglichkeit von Verfügungen über das Zustandekommen aus. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass weiterhin sowohl Verfügungen über das Zustandekommen, wie auch Verfügungen über das Nicht-Zustandekommen beim Bundesgericht mit Beschwerde angefochten werden können, hätte er den Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR nicht geändert, denn davor konnten - zumindest aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung und den Lehrmeinungen - beide Verfügungsarten beim Bundesgericht angefochten werden.^[66] Aufgrund des Wortlautes von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR war es dem Bundesgericht im konkreten Fall verwehrt, die Norm so auszulegen, als ob es die Gesetzesänderung mit Wirkung vom 1. Januar 2008 nie gegeben hätte. Dies entspricht wohl auch einem Teil der Lehre, wonach Art. 80 Abs. 2 und 3 BPR abschliessend regelt, welche Verfügungen der Bundeskanzlei beim Bundesgericht angefochten werden können.^[67]

Aufgrund der Tatsache, dass die Einschränkung des Beschwerderechts weder vom Bundesrat im Rahmen der Botschaft erläutert, noch vom Parlament debattiert wurde, ist es zu bedauern, dass das Bundesgericht nicht ausführlicher auf die Thematik der Anfechtbarkeit von Verfügungen der Bundeskanzlei eingegangen ist. Mithin bestehen doch erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, ob eine derartige Einschränkung des Beschwerderechts zulässig ist. Camilla Jacquemoud weist in ihrem oben erwähnten Aufsatz u.a. darauf hin, dass die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit gegen Zustandekommensverfügungen gegen Art. 29a BV verstösst,^[68] wobei das Bundesgericht infolge seiner eingeschränkten Prüfungsbefugnis in Sachverhaltsfragen die Funktion der Art.-29a-BV-Instanz wohl nicht einnehmen könnte.^[69] Vielmehr entspricht die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit auch nicht den Vorgaben aus Art. 189 Abs. 1 Bst. f BV (sowie der Ausführung in Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Bestimmung besagt, dass das Bundesgericht Streitigkeiten wegen Verletzung von eidgenössischen Bestimmungen über die politischen Rechte beurteilt. Die Unanfechtbarkeit von Zustandekommensverfügungen lässt sich nicht mit Art. 189 Abs. 1 Bst. f BV (sowie Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG) in Einklang bringen. Ziel dieser Verfassungsbestimmung ist u.a. die Erweiterung des Rechtsschutzes in eidgenössischen Angelegenheiten.^[70] Zwar ist das Bundesgericht aufgrund des Art. 190 BV an Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR gebunden. Trotzdem hätte es von seinem Prüfungsrecht im vorliegenden Fall Gebrauch machen können, um die bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken über die Zulässigkeit der Einschränkung des Beschwerderechts im Bereich der politischen Rechte auf eidgenössischer Ebene zu erörtern und diese rechtlich einzuordnen.^[71]

4. Mögliche Folgen des Urteils

Bisher hatte das Urteil bzw. der dem Urteil zugrundeliegende Sachverhalt ausschliesslich Auswirkungen in materieller Hinsicht (Rechtmässigkeit unlauterer Methoden beim Unterschriftensammeln). Auch wenn sich das Bundesgericht zum Materiellen aufgrund des Nichteintretensentscheids gar nicht äussern konnte, wurden im Nationalrat bereits zwei Motionen eingereicht: Die eine Motion bezweckt das Verbot von bezahlten Unterschriftensammlungen.^[72] Die andere verlangt, dass das betrügerische Einholen von Unterschriften für ein Referendum oder eine Initiative unter Strafe gestellt wird und dass Unterschriften, die mit einem strafrechtlichen Vergehen gesammelt wurden, ungültig sind.^[73] Ohne der (rechts)politischen Diskussion vorgreifen zu wollen, muss jedoch angemerkt werden, dass das Strafrecht ein äusserst untaugliches Mittel ist, die politischen Rechte und damit das Vertrauen in die Demokratie zu schützen.^[74] Eine nachträgliche, rückwirkende Ungültigerklärung von Unterschriften würde nur zu weiteren Problemen und damit zu einem noch grösseren Vertrauensverlust führen.^[75]

Dagegen schafft das Urteil des Bundesgerichts^[76] zumindest in formeller Hinsicht Klarheit über die Anfechtbarkeit von Verfügungen der Bundeskanzlei. Aufgrund der früheren Zulässigkeit der Beschwerde gegen Verfügungen über das Zustandekommen eines Referendums (und einer Volksinitiative) ist diese Einschränkung des Beschwerderechts gegen Zustandekommensverfügungen der Bundeskanzlei jedoch äusserst stossend. Angesichts der Tatsachen, dass (1.) bereits die Gesetzesentwürfe des Bundesrates in Bezug auf Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR sprachlich inkongruent waren, dass (2.) die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit in der Botschaft des Bundesrates nicht erläutert und begründet wurde, dass (3.) die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit weder im National- noch im Ständerat diskutiert wurde und dass (4.) die Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit erst durch die Redaktionskommission durch Anpassung an den französisch- bzw. italienischsprachigen Text vor der Schlussabstimmung eingefügt wurde, darf zu Recht gefragt werden, ob die Einschränkung des Beschwerderechts in Bezug auf Verfügung über das Zustandekommen von Referenden und Volksinitiativen tatsächlich dem Willen des Gesetzgebers entspricht.^[77]

Obwohl ein Irrtum im Gesetzgebungsverfahren vorliegt, lässt sich dieser mehr als zwölf Jahre nach Inkrafttreten des Art. 80 Abs. 2 BPR mit den Instrumenten des Parlamentsrechts nur schwer beheben. Zwar lässt Art. 58 Abs. 2 ParlG zu, dass die Redaktionskommission nach der Veröffentlichung eines Erlasses in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts eine Berichtigung eines Textes anordnen kann. Die Berichtigung ist jedoch nur bei offensichtlichen Fehlern oder bei Änderungen gesetzestechnischer Art möglich. Auch wenn der aktuelle Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR aller Wahrscheinlichkeit nach nicht das Ergebnis der parlamentarischen Beratungen und damit auch nicht den Willen der Bundesversammlung wiedergibt, ist eine durch die Redaktionskommission gestützt auf Art. 58 Abs. 2 ParlG anzuordnende Erweiterung des Beschwerderechts kaum denkbar. Da weder eine Korrektur des Erlasswortlautes gemäss den Voraussetzungen des Art. 58 Abs. 2 ParlG möglich ist, noch das Bundesgericht im hier besprochenen Urteil den Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR korrigierend interpretiert hat, bleibt nur eine Korrektur im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.^[78]

Der Gesetzgeber kommt bei einer nächsten Teilrevision des BPR nicht darum herum, das Verhältnis zwischen Art. 189 Abs. 1 Bst. f BV i.V.m. Art. 88 Abs. 1 Bst. b BGG und Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR in Bezug auf Anfechtungsmöglichkeiten von Verfügungen der Bundeskanzlei im Bereich der politischen Rechte zu klären.^[79] Im Sinne der bürgerfreundlichen Rechtsetzung^[80] ist es gerade beim Rechtsschutz betreffend die politischen Rechte notwendig, dass sich aus dem Gesetzestext - analog zu Art. 80 Abs. 2 Satz 2 BPR - ergibt, ob ein Akt der Bundeskanzlei beim Bundesgericht anfechtbar ist oder eben nicht.

V. Schlussgedanken

Der «klare» Wortlaut von Art. 80 Abs. 2 Satz 1 BPR in der Fassung vom 1. Januar 2008 liess dem Bundesgericht keine andere Wahl, als auf die Beschwerde gegen die Verfügung über das Zustandekommen des EOG-Referendums nicht einzutreten. Die durch ihre Kürze fast schon apodiktisch wirkende Urteilsbegründung hätte meiner Meinung nach etwas ausführlicher ausfallen dürfen.^[81] Immerhin bestätigt das Urteil eine Rechtsschutzeinschränkung im Bereich der politischen Rechte in eidgenössischen Angelegenheiten. Die Prägnanz des Urteils ist aber mutmasslich auf die nicht vorhandene Erklärung des Gesetzgebers zurückzuführen, weshalb nun der Rechtschutz in diesem Teilbereich eingeschränkt wurde. Rechtsstaatlich betrachtet wäre es unentbehrlich gewesen, wenn der Gesetzgeber über diese Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit intensiv beraten und diese begründet entweder angenommen oder verworfen hätte. Für den vorliegenden Fall ist es nämlich besonders störend, dass de facto die Redaktionskommission über das Bestehen bzw. Nichtbestehen einer Beschwerdemöglichkeit entschieden hat.^[82] Es obliegt nun aber dem Gesetzgeber, eindeutige Regeln in Bezug auf das Verfahren bei Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte vorzusehen. Ohne klare und für den Laien verständliche Anfechtungsregeln erfüllt die Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte ihren Zweck nicht. Eine Änderung muss dabei immer den Vorgaben der Bundesverfassung^[83] Rechnung tragen: Der Rechtsschutz soll insbesondere auf eidgenössischer Ebene nicht eingeschränkt, sondern erweitert werden.