I. Thematik und Fragestellung

Odile Ammann untersucht, wie Gerichte in der Schweiz und nationale Gerichte im Allgemeinen internationales Recht interpretieren. Darauf gestützt fokussiert die Autorin auf die Fragestellung, wie die erwähnten Gerichte internationales Recht interpretieren müssten, damit die völkerrechtlichen Anforderungen an die innerstaatliche Auslegung erfüllt werden, sodass die Rechtsprechung insbesondere auch vorhersehbar, transparent und kohärent ist.

Damit widmet sich die Dissertation einer Fragestellung an der Schnittstelle zwischen Völkerrecht und Verfassungsrecht und beleuchtet eine Thematik, die zumindest in der schweizerischen Literatur kaum besprochen wird^[1], aber aufgrund der Relevanz gerichtlicher Urteile für die Umsetzung internationaler Verpflichtungen im nationalen Recht sowie für die Fortbildung des Völkerrechts von grosser Bedeutung ist.

II. Gedankengang, Analysen und Ergebnisse der Arbeit

Die Autorin nähert sich der Frage der Auslegung von internationalem Recht durch innerstaatliche Gerichte in einer dreigeteilten Struktur: In Anlehnung an Raz' Thematisierung von Auslegung^[2] ordnet sie im ersten Teil der Arbeit unter dem Titel «Was ist Auslegung?» die Problematik und ihre konkrete Fragestellung vor dem Hintergrund der bestehenden Literatur und des schweizerischen Kontexts ein und präzisiert sie in einer rechtstheoretischen Analyse (S. 15-130). Im zweiten Teil geht Ammann unter dem Titel «Weshalb auslegen?» über zur Frage, welches die Auswirkungen innerstaatlicher Auslegung im nationalen und internationalen Recht sind (S. 133-158). Der dritte Teil widmet sich schliesslich dem «Wie» der Auslegung mit einem Fokus auf der Frage, wie Gerichte in der Schweiz internationale Verträge und ungeschriebenes Völkerrecht auslegen und wie diese Praxis vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Anforderungen zu bewerten ist (S. 161-332). Auf die Überlegungen, Argumente und Analysen in diesen drei Teilen soll nun folgend eingegangen werden.

Im ersten Teil der Arbeit bereitet Ammann gewissermassen den Boden für die eigentliche rechtliche Analyse vor. Sie widmet sich der Situierung der Fragestellung im Kontext der bestehenden Literatur (S. 15 ff.) und begründet so die Relevanz der Arbeit, welche insbesondere darin besteht, ein in der Schweiz wenig untersuchtes Gebiet nicht nur deskriptiv zu erfassen, sondern die analysierte Rechtsprechung bezüglich ihrer Rechtmässigkeit und Qualität auch kritisch zu bewerten und Lösungen für die identifizierten Probleme vorzuschlagen (S. 26 ff.). Auf die Präzisierung der Terminologie der innerstaatlichen richterlichen Auslegung folgt eine Darstellung der für die Thematik massgebenden Spezifika der schweizerischen Rechtsordnung (S. 62 ff.). Während diese vor allem dem nicht-schweizerischen Publikum zur Einordnung der Arbeit dienen kann, verdeutlicht das Kapitel auch für die schweizerische Leserin, welche Aspekte eines Rechtssystems die Auslegung von völkerrechtlichen Normen besonders beeinflussen können (etwa direkt-demokratische Elemente oder Aspekte der Gewaltengliederung auf Bundesebene).

Der zweite Teil der Arbeit widmet sich unter dem Titel «Weshalb auslegen?» der Frage, welche rechtlichen Auswirkungen innerstaatliche Urteile auf das internationale Recht haben. Ammann zeigt auf, dass innerstaatliche Gerichte, indem sie völkerrechtliche Verpflichtungen durch ihre Urteile verbindlich durchsetzen, es dem Staat ermöglichen, diese eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten (S. 137 ff.). Darüber hinaus haben innerstaatliche Urteile aber auch Auswirkungen auf das internationale Recht: Die innerstaatlichen Gerichte formen durch ihre Auslegung und Anwendung das internationale Recht, und ihre Urteile können zudem als Hilfsmittel nach Art. 38 Abs. 1 lit. d IGH-Statut^[3] wiederum eine Auslegungshilfe der entsprechenden Normen für andere Gerichte bilden (S. 142 ff.).

Im dritten und umfangreichsten Teil widmet sich Ammann der Frage, wie nationale Gerichte völkerrechtliche Normen auszulegen haben. Zu diesem Zweck geht sie zunächst auf die Notwendigkeit der Anwendung und Einhaltung von Auslegungsmethoden bei der Auslegung von Völkerrecht ein (S. 162 ff.). Sie legt präzise dar, dass Auslegungsmethoden als von den Staaten geteilte verbindliche Standards ein Mittel sind, um mit der erhöhten Unschärfe völkerrechtlicher Normen umzugehen, die Verantwortlichkeit von Gerichten und Staaten gegenüber den Rechtsbetroffenen zu gewährleisten, und der Gefahr divergierender und willkürlicher Auslegung von Völkerrecht durch die Staaten zu begegnen (S. 176 ff.). Die Autorin zeigt ebenfalls auf, dass bestehende Einwände gegen die Verwendung von Auslegungsmethoden (sie seien zu vage und sowieso selbstgemacht und können deshalb Gerichte kaum beschränken, und zudem sei nicht die Methode, sondern das Ergebnis primär relevant) thematisiert werden müssen. Ammann tut dies vertieft und verdeutlicht damit insbesondere auch, dass es weder hilfreich ist, die Wirkung von Auslegungsmethoden zu überschätzen, noch ihr Nutzen für eine rechtmässige und vorhersehbare, klare und kohärente Rechtsprechung komplett zu verneinen (S. 184 ff.).

Anschliessend setzt sich Ammann in einem weiteren Kapitel detailliert mit den Auslegungsmethoden des internationalen Rechts auseinander (S. 191 ff.). Sie zeigt, dass die Auslegungsmethoden des Völkerrechts, wie sie heute in Art. 31 bis Art. 33 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (nachfolgend: WVK)^[4] verschriftlicht sind, identifiziert werden können als grammatikalische, systematische, teleologische und historische Methode. Ammann vertritt sodann die Ansicht, dass die in der WVK kodifizierten Auslegungsmethoden als verschriftlichte Normen von Völkergewohnheitsrecht für die Auslegung respektive Feststellung auch von nicht-schriftlichen Rechtsquellen des Völkerrechts Geltung haben (S. 192 ff.). Sie illustriert nachfolgend, inwiefern die einzelnen Methoden zur Auslegung völkerrechtlicher Rechtsquellen genutzt werden können und genutzt werden sollen (S. 197 ff.). Die Autorin verweist in diesem Zusammenhang auch darauf, dass die Auslegungsmethoden des Völkerrechts und des nationalen Rechts grosse Ähnlichkeiten aufweisen, also den nationalen Gerichten im Grundsatz bekannt sind und eine Skepsis ihnen gegenüber unbegründet ist.

Sodann widmet sich Ammann der Praxis der Schweizer Gerichte bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen sowie von ungeschriebenem Völkerrecht (d.h. von Völkergewohnheitsrecht und allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts) und setzt diese auch in Bezug zur Praxis anderer innerstaatlicher Gerichte (S. 223 ff.). Dabei analysiert sie primär die bundesgerichtliche Rechtsprechung, bespricht aber - soweit vorhanden - auch relevante Urteile des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, ausgewählter kantonaler Gerichte und des Militärkassationsgerichts. Während die frühere Praxis des Bundesgerichts die völkerrechtlichen Auslegungsmethoden punktuell erwähnt, aber einigermassen inkonsistent ist (S. 234 ff.), zeigen Ammanns Recherchen zur Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen, dass die Praxis seit 1990 vorhersehbarer und konsistenter geworden ist. So anerkennt das Bundesgericht die Auslegungsmethoden von Art. 31 bis 33 WVK als kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht und wendet sie auf eine Reihe von unterschiedlichen völkerrechtlichen Verträgen an (S. 239 ff.).

Ammann identifiziert in ihren Analysen der schweizerischen Rechtsprechung zum völkerrechtlichen Vertragsrecht vier Problemfelder (S. 270 f.). Erstens stellt sie fest, dass Gerichte die Auslegungsmethoden regelmässig nur unzureichend berücksichtigen. So werden Auslegungsmethoden insgesamt, aber zum Teil auch bloss einzelne Methoden vernachlässigt; zudem stellt Ammann fest, dass Gerichte stattdessen zur Auslegung umstrittene Konzepte (z.B. effet utile) oder innerstaatliche Kategorien anwenden. Zweitens findet ein selektives Abstützen auf Hilfsmittel statt und die Begründung von Argumenten ist oft ungenügend. So schliessen Gerichte regelmässig auf eine bestimmte Auslegung, ohne diese Feststellung zu untermauern. Ebenfalls werden Schlussfolgerungen häufig auf die rechtliche Literatur abgestützt, während etwa die Gerichtspraxis anderer Staaten oder internationaler Gerichte nicht in die Begründung einfliesst. Drittens identifiziert Ammann eine weitverbreitete Praxis von auto-referenziellen und zirkulären Begründungen. So zitieren Schweizer Gerichte bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge typischerweise Urteile anderer Gerichte in der Schweiz respektive die eigene Rechtsprechung, was die Gefahr birgt, dass die völkerrechtlichen Rechtsquellen - die auf die Staatenpraxis aufbauen - unbeachtet bleiben. Und viertens schliesslich kommt die Autorin zum Schluss, dass Gerichte die Auslegungsmethoden des Völkerrechts selten systematisch, detailliert und transparent anwenden und zudem repetitive und oberflächliche Begründungen häufig sind. Aus Letzterem lässt sich nach Ammanns Einschätzung schliessen, dass Verweise auf die Auslegungsmethoden des Völkerrechts teilweise pro forma erfolgen und eine tatsächliche Auseinandersetzung mit den Methoden und eine Anwendung im konkreten Fall nicht stattfinden. Im Vergleich mit der Rechtsprechung in anderen Staaten zeigt die Analyse, dass die Rechtsprechung in der Schweiz mit der Praxis anderer Staaten viele Gemeinsamkeiten aufweist; gerade auch in Bezug auf die problematischen Aspekte (S. 269).

In ihren Analysen zur Auslegung von ungeschriebenen Normen des Völkerrechts stellt die Autorin fest, dass es in diesem Bereich nur wenig Staatenpraxis gibt, dass aber die Analyse der Rechtsprechung von ungeschriebenem Völkerrecht trotzdem wichtig ist, nicht zuletzt, weil diese Rechtsquellen für die Bildung völkerrechtlicher Normen (auch vertragsrechtlicher Normen) von Bedeutung sind (S. 273 f.). Innerstaatliche Rechtsprechung zu Normen des Völkergewohnheitsrechts ist vergleichsweise spärlich und dies nicht nur in der Schweiz, sondern auch in vielen anderen Ländern, wie dies Ammanns rechtsvergleichende Analysen zeigen. In der Rechtsprechung des Bundesgerichts identifiziert Ammann mit dem Recht der internationalen Verträge, dem Asyl- und Migrationsrecht, dem Recht der völkerrechtlichen Immunitäten und den internationalen Menschenrechten vier Bereiche, in welchen Völkergewohnheitsrecht in der Rechtsprechung relevant wird (S. 284 ff.). Ähnliches zeigt sich auch in der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts und punktuell - soweit überhaupt Rechtsprechung vorhanden ist - in der Praxis der anderen untersuchten Schweizer Gerichte (S. 291 ff.). Noch seltener zitiert als Normen des Völkergewohnheitsrechts werden die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts. So stellt die Autorin fest, dass sich das Bundesgericht und die Rechtsprechung in der Schweiz insgesamt äusserst selten auf diese Rechtsgrundsätze abstützen und sie auch nicht detailliert untersuchen (S. 302 f., 305 ff.).

Ammann identifiziert aus den Analysen der gerichtlichen Auslegung von Völkergewohnheitsrecht und allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts wiederum vier Problemfelder, die zu einem grossen Teil die bereits zur Auslegung von Vertragsrecht festgestellten Problematiken reflektieren (S. 316 ff.). Erstens vernachlässigt die Rechtsprechung gemäss der Autorin ungeschriebene Rechtsquellen des Völkerrechts. So identifiziert sie eine ablehnende Haltung der Gerichte gegenüber den entsprechenden Normen; Argumente werden nicht darauf abgestützt, auch wo es geboten wäre. Zweitens stellt die Autorin ein selektives Abstützen auf Hilfsmittel und eine ungenügende Begründung von Argumenten fest. So beruft sich die Rechtsprechung zur Feststellung von ungeschriebenem Völkerrecht gerne auf die Literatur. Während dies nicht unzulässig ist, ist es doch, gerade etwa aufgrund der sprachlichen und geografischen Einseitigkeit in der Literaturauswahl, oft problematisch. Zudem sind Feststellungen von ungeschriebenem Völkerrecht in der Praxis regelmässig zu wenig gut begründet. Auch im Bereich des ungeschriebenen Völkerrechts sind drittens zirkuläre und auto-referenzielle Begründungen von Argumenten verbreitet. So wird primär auf die schweizerische Gerichtspraxis abgestellt, was, wie Ammann bemerkt, «beunruhigend» ist, ist es doch die Aufgabe der Gerichte, eine internationale Rechtspraxis zu beurteilen. Viertens ist die Terminologie in der Auslegung ungeschriebener völkerrechtlicher Quellen oft ungenau, die Methoden werden ungleich angewendet und die Begründungen sind allgemein oberflächlich und repetitiv.

Diese Analysen und darin identifizierten Problemfelder lassen Ammann schliessen, dass die Rechtsprechung in der Schweiz (und von nationalen Gerichten generell) die Auslegungsmethoden des internationalen Rechts bei der Auslegung dieser Rechtsquellen nur ungenügend berücksichtigt (S. 322). Zudem gelingt es den Gerichten nur unzureichend, eine vorhersehbare, klare und konsistente Rechtsprechung in diesem Bereich zu begründen. Auf ihren Analysen aufbauend präsentiert die Autorin schliesslich einen Vorschlag zur Verbesserung der innerstaatlichen Rechtsprechung bei der Auslegung von völkerrechtlichen Normen. Und zwar müssen nach Ammann die Rechtmässigkeit und Qualität der innerstaatlichen Urteile verbessert werden (S. 323 ff.). Um dies zu erreichen, schlägt die Autorin einerseits vor, die Kompetenzen der Gerichte im Bereich des Völkerrechts zu stärken, etwa indem Richter mit vertieften Kenntnissen in entsprechenden Angelegenheiten urteilen, die juristische Ausbildung in diese Richtung gestärkt oder der Zugang zu völkerrechtlichen Sekundärquellen gewährleistet wird (S. 324 ff.). Andererseits sieht Ammann auch institutionelle Gegebenheiten, wie etwa die in der Schweiz verbreitete Wahl und Wiederwahl von Richtern durch Parlamente oder die Stimmbevölkerung, die Parteizugehörigkeit von Richtern sowie die fehlende Möglichkeit von abweichenden Meinungen, als möglicherweise hinderlich für eine vermehrte und verstärkte Auseinandersetzung mit völkerrechtlichen Normen (S. 328). Neben der Verbesserung der Rechtmässigkeit und Qualität der Urteile schlägt die Autorin sodann vor, die innerstaatlichen Urteile breiter zugänglich zu machen, da die innerstaatliche Rechtsprechung ihre Rolle als Hilfsmittel zur Auslegung des Völkerrechts, aber auch als Beitrag zu der im Rahmen der Völkerrechtsquellen relevanten Staatenpraxis nur so wirksam wahrnehmen kann (S. 329 ff.).

III. Würdigung und zusammenfassende Empfehlung

Der Autorin gelingt es mit ihrer Arbeit aufzuzeigen, dass nationale Gerichte die Auslegungsmethoden des internationalen Rechts bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verpflichtungen stärker berücksichtigen sollten (Kriterium der Rechtmässigkeit der Entscheide) und ihre rechtlichen Urteile insgesamt vorhersehbarer, transparenter und kohärenter sein müssten (Kriterium der Qualität der Entscheide). Sie unterstreicht die Relevanz der Anwendung der Auslegungsmethoden des Völkerrechts und zeigt in ihrer Analyse, dass die schweizerische Rechtsprechung aktuell verschiedene Defizite aufweist, sowohl bezüglich der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen als auch der Auslegung von Völkergewohnheitsrecht und allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts. Ammann gelingt es auch darzulegen, dass das fehlende Abstützen der Gerichtspraxis auf Auslegungsmethoden des Völkerrechts problematisch ist mit Blick auf die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Staaten, aber auch in Bezug auf die Bildung und Weiterentwicklung des Völkerrechts. Auf einer Metaebene unterstreicht die Arbeit mit ihrem gewählten Ansatz die Relevanz einer normativen Analyse der Gerichtspraxis zur Auslegung von internationalem Recht und damit die Relevanz normativer Rechtsprechungsanalysen im Allgemeinen.

Der Ansatz der Arbeit und die Vorgehensweise mögen unspektakulär erscheinen, aber genau darin liegt eine ihrer wesentlichen Stärken: Die Dissertation verliert sich nicht in unnötigen Exkursen und Wirrungen, sondern überzeugt in ihrer klaren Struktur, der präzisen Formulierung der Argumente und einer methodisch sauberen Herangehensweise. Auffallend ist ebenfalls die beeindruckend umfassende Berücksichtigung von vielfältiger Literatur und die kritische und differenzierte Auseinandersetzung mit den beigezogenen Quellen. So setzt sich die Autorin auch mit der Frage auseinander, inwiefern etwa nationale Spezifika in den unterschiedlichen Rechtsordnungen insbesondere den rechtsvergleichenden Aspekt der Analyse beeinflussen können. Überzeugend ist zudem die strukturierte Darlegung von Argumenten sowie die Thematisierung von Gegenargumenten; es gelingt der Autorin, ihre eigene Argumentation zu stärken und sie in Bezug auf mögliche oder bestehende Gegenargumente zu situieren. Einzig der Standpunkt, dass die vier Auslegungsmethoden, welche in Art. 31 ff. WVK verschriftlicht sind, für alle Rechtsquellen des Völkerrechts Geltung haben sollen, könnte allenfalls in der einleitenden Auseinandersetzung mit der Frage etwas detaillierter begründet werden. Diese Position, welche in der Lehre nicht einstimmig geteilt wird, wird zwar in den nachfolgenden Kapiteln begründet und verdeutlicht und ist im Ergebnis auch überzeugend. Es wäre jedoch interessant, etwas mehr über die Gründe und Argumente zu erfahren, gestützt auf welche die gewählte Position eingenommen wurde, respektive inwiefern und weshalb diese Ansicht in der Lehre nicht überall geteilt wird und weshalb letzteren Ansichten nicht gefolgt wird.

Illustrativ und interessant sind ebenfalls die punktuellen Exkurse in die Vergangenheit; etwa bezüglich der Entwicklung der Frage, ob das Völkerrecht Auslegungsmethoden kennt, oder zur Entwicklung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Auslegung völkerrechtlicher Verträge. Dass die Autorin in ihren Schlussfolgerungen nicht bei der normativen Aussage stehen bleibt, welche problematischen Aspekte in der Rechtsprechung zu verändern sind, sondern den Schritt weiter geht und sich fragt, welche institutionellen Veränderungen eventuell zur Problemlösung beitragen könnten, mag einige Leser überraschen. Es ist m.E. jedoch als Zeichen intensiver Befassung mit der Materie zu werten und zeugt von einer umfassenden Auseinandersetzung mit der Frage, wie sich die identifizierten Probleme tatsächlich und nicht bloss theoretisch lösen lassen. Dass die Autorin materiell-rechtliche Probleme auch als mögliche Auswirkungen struktureller oder gerichtsorganisatorischer Gegebenheiten erfasst, zeugt zudem von einem gesamtheitlichen Blick auf die Rechtsordnung und rechtliche Fragestellungen, der - unabhängig davon, ob den Vorschlägen im Detail gefolgt wird - als äusserst positiv gewertet werden kann.

Allenfalls könnte die Arbeit durch die etwas ausführlichere Illustration von Argumenten und Beobachtungen durch Beispiele im Text punktuell an Anschaulichkeit gewinnen. Allerdings würde dies den bestehenden Stil brechen; insofern ist die gewählte Darstellungsweise kohärent und erscheint gut überlegt. Da darüber hinaus die einzelnen Aussagen gut belegt werden, sind die Beispiele über die Fussnoten ohne Schwierigkeit auffindbar.

Die Arbeit widmet sich der Auslegung von Recht durch Gerichte. Es überrascht deshalb nicht, dass Ausführungen zum Begriff der Auslegung und die Thematisierung dieses Begriffs in verschiedener Hinsicht und Kontexten erfolgen und besonders detailliert sind. Damit ist die Arbeit auch von Interesse respektive Relevanz für Studien zu rechtlicher und gerichtlicher Auslegung im Allgemeinen.

Insgesamt leistet Ammanns Dissertation einen wertvollen Beitrag zur methodischen Erfassung der Rechtsprechung nationaler Gerichte bei der Auslegung von internationalem Recht. Sie füllt insofern eine Lücke in der Literatur, als die Praxis nationaler Gerichte nicht nur beschrieben wird, sondern der eigentliche Hauptbeitrag der Arbeit in der kritischen Analyse und Bewertung der Urteile bezüglich ihrer Rechtmässigkeit und Qualität liegt, und die Autorin damit normative Aussagen dazu trifft, wie die Rechtsprechung aussehen sollte. Die Arbeit kann damit hoffentlich zumindest in der Schweiz als Anstoss dienen, sich der Frage der Auslegung von internationalem Recht kohärenter zu nähern, sodass die Interpretation insgesamt überzeugender wird. Damit kann die Dissertation auch einen Beitrag leisten zur besseren Umsetzung völkerrechtlicher Normen in ihrer innerstaatlichen Anwendung.